安全生产许可违法行为的法律责任

　　《安全生产许可证条例》共有五条关于法律责任追究的规定，法律条文虽然不多，但是涵盖了对安全生产许可违法行为实施法律责任追究的原则、违法行为的界定、行政处罚和刑事处罚等方面的内容，体现了安全生产许可法律关系主体的权利与责任的一致性。

         

法律责任追究的原则

《行政许可法》关于法律责任追究的原则是有过必罚、过罚相当。所谓有过必罚，是指许可人和被许可人不履行法定义务，就要承担相应的法律责任，受到法律制裁。所谓过罚相当，是指违法过错或者过失与应受的处罚相当，过大罚重，过小罚轻。《安全生产许可证条例》关于安全生产许可证颁发管理机关和高危生产企业各自的权力（权利）、义务与责任的规定，体现了“谁发证谁负责”、“谁持证谁负责”的原则。  

安全生产许可证颁发管理机关实施安全生产许可的权力是人民和政府的重托，肩负着维护人民群众的根本利益，维持安全生产秩序和社会稳定的重任。坚持行政机关“谁发证谁负责”的原则，就是要求安全生产许可证颁发管理机关必须秉公办事、依法办事，依法监管，不辱使命。如果安全生产许可证颁发管理机关的工作人员失职渎职和徇私枉法，滥用行政许可权力，必将对其后果承担法律责任。

    作为被许可人的高危生产企业必须依法申请领取安全生产许可证，按照许可事项的范围从事生产活动，不降低安全生产条件，确保安全生产。坚持企业“谁持证谁负责”的原则，就是要求企业加强安全生产管理，做好安全生产基础工作，不出重大生产事故或者少出重大生产事故。如果企业取得安全生产许可证以后麻痹松懈，疏于管理，降低安全生产条件，违法从事生产活动或者发生生产事故，必须承担相应的法律责任。

         

安全生产许可违法行为的界定

    界定高危生产企业的行为即其生产活动是否违法，对于监督检查企业的安全生产和确定法律责任，十分重要。只有实施了违法行为，才应当承担法律责任。《安全生产许可证条例》按照主体的不同，对安全生产许可证颁发管理机关和高危生产企业及其有关人员的安全生产许可违法行为做了界定：

1.    安全生产许可证颁发管理机关工作人员的安全生产许可违法行为

这里所说的机关工作人员，是指负责颁发管理安全生产许可证的行政机关的领导人、有关内设机构的负责人、具体承办人员和负责监督管理的行政人员。《安全生产许可证条例》第十八条列举了安全生产许可证颁发管理机关工作人员的违法行为：

    （1）向不符合本条例规定的安全生产条件的企业颁发安全生产许可证的。根据《安全生产许可证条例》第六条、第七条的规定，企业应当具备法定的安全生产条件并向安全生产许可证颁发管理机关申请领取安全生产许可证。安全生产许可证颁发管理机关必须依照法定的安全生产条件进行审查，经审查符合安全生产条件的，应当颁发安全生产许可证；不符合安全生产条件的，不予颁发安全生产许可证。工作人员违反上述规定而滥发安全生产许可证，是一种严重的违法失职行为。

    （2）发现企业未依法取得安全生产许可证擅自从事生产活动，不依法处理的。《安全生产许可证条例》授权安全生产许可证颁发机关负责对企业取得安全生产许可证的情况实施监督管理。发现企业未依法取得安全生产许可证擅自从事生产活动的，应当依法实施行政处罚。未依法实施行政处罚的，就是一种渎职行为。

    （3）发现取得安全生产许可证的企业不再具备本条例规定的安全生产条件，不依法处理的。所谓“不依法处理的”，是指违反《安全生产许可证条例》第十四条关于“安全生产许可证颁发管理机关应当加强对区的安全生产许可证的企业的监督检查，发现其不再具备安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证”的规定的不作为行为。

    （4）接到对违反本条例规定行为的举报后，不及时处理的。《安全生产许可证条例》第十七条规定：“任何单位和个人对违反本条例规定的行为，有权向安全生产许可证颁发管理机关或者监察机关等有关部门举报”。安全生产许可证颁发管理机关工作人员有依法接受举报并及时处理的义务，不履行这项义务就构成行政违法。

    （5）在安全生产许可颁发、管理和监督检查工作中，索取或者接受企业的财物，或者牟取其他利益的。这是指违反《安全生产许可证条例》第十五条关于“安全生产许可证颁发管理机关工作人员在安全生产许可证颁发、管理和监督检查工作中，不得索取或者接受企业的财物，不得牟取其他利益”的规定的行为。

2.    企业的安全生产许可违法行为

实施安全生产许可，不仅要规范、促使企业实现安全生产，也要查处安全生产许可违法行为的责任者。安全生产许可违法行为的主要实施者是违法企业，《安全生产许可证条例》规定应当实施处罚的违法行为是：

    （1）未取得安全生产许可证擅自进行生产的。这是一种无证非法生产的行为。依照《安全生产许可证条例》的规定，不论是新建的还是已经生产的矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业，都要依法申请领取安全生产许可证。企业未取得安全生产许可证，不得从事生产活动。无证非法生产的违法行为包括三种情况：一是从未申请领取安全生产许可证擅自生产的。二是申请领取安全生产许可证，但经审查不具备安全生产条件，不予颁发安全生产许可证擅自生产的。三是被暂扣或者吊销安全生产许可证擅自生产的。

    （2）取得安全生产许可证后不再具备安全生产条件的。这是一种持证违法的行为。《安全生产许可证条例》第十四条第一款规定：“企业取得安全生产许可证后，不得降低安全生产条件，并应当加强日常安全生产管理，接受安全生产许可证颁发管理机关的监督检查”。一些企业取得安全生产许可证后，认为许可在手，便放松管理，降低条件，必然出现不安全因素和生产事故隐患，迟早会发生生产事故。国家实行安全生产许可制度，就是要保证企业在生产活动的全过程中始终具备法定的安全生产条件，预防和减少生产事故。《安全生产许可证条例》第十四条的规定，是对取证企业生产全过程的安全要求，决非对一时一事的一次性要求。取证企业在生产过程中降低安全生产条件是违法的。

   （3）安全生产有效期满未办理延期手续的，继续进行生产的。《安全生产许可证条例》第九条第一款规定：“安全生产许可证的有效期为3年。安全生产许可证有效期满需要延期的，企业应当于期满前3个月向原安全生产许可证颁发管理机关办理延期手续”。不设安全生产许可证年检是为了方便企业，简化手续。但是安全生产许可证有效期满，企业仍要依法办理延期手续。逾期仍不办理延期手续的，继续生产的，以无证非法生产论处。

    （4）转让、冒用安全生产许可证或者使用伪造安全生产许可证的。这是行政法规明令禁止的违法行为。安全生产许可证是企业具备安全生产条件、取得从事相应生产活动的权利的法定凭证。《安全生产许可证条例》第十三条规定：“企业不得转让、冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证”。

   （5）在本条例规定期限内逾期不办理安全生产许可证，或者经审查不具备本条例规定的安全生产条件，未取得安全生产许可证，继续进行生产的。安全生产许可制度不仅适用于新建企业，而且适用于已经进行生产的企业。《安全生产许可证条例》第二十二条规定：“本条例施行前已经进行生产的企业，应当自本条例施行之日起1年内，依照本条例的规定向安全生产许可证颁发管理机关申请办理安全生产许可证”。由此可见，已经进行生产的企业未在法定期限内申请办理安全生产许可证或者不予颁发安全生产许可证继续生产的，构成违法。

       

行政处罚的种类和决定行政处罚的机关

    行政处罚是追究安全生产许可违法行为的行政责任的主要方式，也是行政机关实施监督管理的重要手段。要了解行政处罚的设定和适用，必须熟悉行政法规中关于行政处罚种类和行政执法主体的规定。

1.     行政处罚的种类

《安全生产许可证条例》设定的行政处罚有责令停止生产、没收违法所得、罚款、暂扣和吊销安全生产许可证五种。关于没收违法所得和暂扣安全生产许可证两种行政处罚，在实施时需要特别注意。

    （1）没收违法所得。《安全生产许可证条例》第十九条、第二十条、第二十一条和第二十二条都设定了没收违法所得的行政处罚。在实施这种行政处罚时最常见的问题，是如何界定违法所得。关于这个问题争论最多的是违法行为带来的经济收益的对象，即违法所得只包括货币收入，还是既包括货币收入也包括非法取得的财物或者资产。这要从设定没收违法所得这种行政处罚的立法本质上分析。法律、行政法规设定没收违法所得这类经济处罚的目的，是要通过对违法者以非法手段获取的不当经济收益予以没收的方式，达到惩罚违法者的目的。如果仅以非法取得货币收入为“违法所得”，那么对违法者非法取得其他财产或者资产就不能没收，法律责任留有空间，必然会使经济处罚不能到位，给违法者留下规避法律的漏洞。另外，对非法取得的货币收入的数额也必须界定，一般是指非法取得的全部销售收入，而不仅是利润。

    违法者获取不当经济收益的另一种形式，就是非法取得并占有财物或者资产。譬如，当一个没有依法取得安全生产许可证的煤矿企业擅自进行生产被发现时，煤矿安全监察机构拟给予没收违法所得的行政处罚。经查，该煤矿的煤炭销售银行存款很少，但有1000吨已经采出但未销售的煤炭产品。如果只没收其少量银行存款，对其煤炭产品不作为违法所得而不予没收，那么这个煤矿矿主并没有在经济上受到惩罚和损失，反而还可将采出的煤炭产品销售出去继续获得非法利益。法律、行政法规如将非法获得的煤炭产品排除在外，就不能达到惩治违法者、使其经济上付出代价的立法目的。据此，煤矿安全监察机构应当依法对该矿处以没收违法所得（包括银行存款和煤炭产品）的行政处罚。

    综上所述，对违法所得的界定，不能局限于货币收入，只要是非法取得的所有货币收入、财物或者资产，一律应当作为违法所得而予以没收，不能在经济上放纵违法者。

    （2）暂扣安全生产许可证。行政处罚中规定吊销许可证的较常见，很少设定暂扣许可证的行政处罚。针对取得安全生产许可证的企业降低安全生产条件的，《安全生产许可证条例》第十四条规定应予暂扣安全生产许可证的行政处罚。设定该项行政处罚，主要是考虑有些企业经过整改可能会具备安全生产条件，在设定行政处罚时要留有余地，不应一次取消其从事生产活动的资格。在给予暂扣安全生产许可证的行政处罚后，企业不得继续进行生产，必须停产整改；经整改具备安全生产条件的，应当申请安全生产许可证颁发管理机关进行复查。复查后具备安全生产条件的，可以发还安全生产许可证。企业不进行整改或者经整改仍不具备安全生产条件的，可以决定吊销安全生产许可证。

2.     行政处罚的决定机关

行政处罚的决定机关即行政执法主体，它是指有权决定行政处罚的法定的行政机关和社会组织。实施行政许可的原则是“谁发证、谁管理、谁处罚”。发证权、管理权和处罚权三位一体，不可分离。《安全生产许可证条例》第二十三条规定：“本条例规定的行政处罚，由安全生产许可证颁发管理机关决定”。按照职责分工，有权对安全生产许可行为实施行政处罚的行政执法主体不是一个，而是四个：

    （1）国务院和省级人民政府的安全生产监督管理部门，是对非煤矿矿山企业和危险化学品、烟花爆竹生产企业安全生产许可违法行为实施行政处罚的决定机关。

    （2）国家煤矿安全监察机构和省级煤矿安全监察机构是对煤矿企业安全生产许可违法行为实施行政处罚的决定机关。

    （3）国务院和省级人民政府的建设行政主管部门，是对建筑施工企业安全生产许可违法行为实施行政处罚的决定机关。

　　（4）国务院国防科技工业主管部门是对民用爆破器材生产企业安全生产许可违法行为实施行政处罚的决定机关。

    受以上行政机关的委托、负责承办安全生产许可证颁发管理具体工作的地方人民政府有关部门，不是对安全生产许可违法行为实施行政处罚的决定机关，不能以自己的名义独立实施行政处罚。

   

刑事处罚的罪名和刑罚

    刑事处罚是追究安全生产许可违法行为的刑事责任的主要方式。《安全生产许可证条例》的五条罚则都设定了刑事处罚。

    1.  适用刑事处罚的违法行为：

    （1）安全生产许可证颁发管理机关工作人员构成职务犯罪的。

    （2）企业未取得安全生产许可证擅自进行生产、造成重大生产事故或者其他严重后果，有关人员构成犯罪的。

    （3）企业安全生产许可证有效期满逾期不办理延期手续，继续进行生产，有关人员构成犯罪的。

    （4）企业转让、冒用安全生产许可证或者使用伪造的安全生产许可证，有关人员构成犯罪的。

   　（5）《安全生产许可证条例》施行前已经进行生产的企业逾期不办理安全生产许可证，或者经审查不具备安全生产条件，未取得安全生产许可证，继续进行生产，有关人员构成犯罪的。

    2. 罪名和刑罚：

    （1）重大劳动安全事故罪。根据《刑法》第一百三十五条的规定，工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的劳动安全设施不符合国家规定，经有关部门或者单位职工提出后，对生产事故隐患不采取措施，因而发生重大伤亡生产事故或者造成其他严重后果的，对直接责任人员，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别恶劣的，除3年以上7年以下有期徒刑。

   （2）危险物品肇事罪。根据《刑法》第一百三十六条的规定，违反爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的管理规定，在生产、储存、运输、使用中发生重大生产事故，造成严重后果的，除3年以下有期徒刑或者拘役；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。

  （3）伪造、变造、买卖国家机关公文、证件、印章罪。根据《刑法》第二百八十条第一款的规定，伪造、变造、买卖或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关的公文、证件、印章的，处3年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利；情节严重的，处3年以上10年以下有期徒刑。

   （4）受贿罪。国家工作人员利用职务上便利，索取他人财物的，或者非法收受他人财物，为他人谋取利益的，是受贿罪。对犯受贿罪的，根据受贿数额及情节，依照《刑法》第三百八十三条关于贪污罪的规定处罚。索贿的从重处罚。

   （5）滥用职权罪。根据《刑法》第三百九十七条的规定，国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的，处3年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。国家机关工作人员徇私舞弊，犯前款罪的，处5年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处5年以上10年以下有期徒刑。本法另有规定的，依照规定。