为安全立法探路

　　　　　　　　　　　　　　　　　——回顾我国第一部地方性劳动安全法规的颁布与实施

　　四川率先为劳动安全立法

　　建国以来，我国企业安全生产主要依靠行业进行管理，劳动行政部门负责综合管理，各级工会进行监督。十年动乱期间，企业安全管理基本处于瘫痪状态，到“文革”结束时，各项安全管理制度极不建全，因而事故频发，仅四川全民所有制企业因工死亡每年就上千人，是全国死亡人数最多的省份。面对事故频发，采取什么办法来扭转这种局面，省领导及有关部门负责人经多次研究认为，单纯靠行政管理难以改变局面，必须按照中央加强法制建设的精神，实行劳动安全立法，走依法管安全的道路。这个意见得到省人大的支持，也得到国家劳动总局的认可：认为四川制定地方劳动安全法规的路子是对的，因为当时制定全国性的劳动安全法规还不具备条件，四川可以先搞，在全国带个头，摸索经验。在各方支持下，1980年四川省政府向省人大正式提出制定“劳动安全条例”的建议，并在省人大有关部门指导下成立了起草小组。

　　但是，制定劳动安全法规是一项全新的工作，不知怎么做，当时对国外情况了解也很少。起草小组便以当时的行政规章和行业安全管理制度为基础，结合客观实际，首先由各部门提出应写入法规的条款，尽可能涵盖各行各业，起草小组根据法规的总体要求，再进行综合平衡。四川省“劳动安全条例”总体上分成实体法和组织程序法两个部分，前者是基本要求，后者是监察和违章处理办法。在适用范围上，主要是针对全民和县以上集体企业，当时事故主要发生在这些企业，而刚刚兴起的乡企及私企尚不具备管理条件。
　　经过一年的调研，广泛收集意见，初稿形成。1981年3月，省政府正式向省人大报送《四川省厂矿企业劳动安全条例（草案）》、《四川省厂矿企业劳动安全监察和违章处理办法（草案）》（简称劳动安全法规，下同），1981年12月26日，四川省第五次人大常委会第13次会审议通过，并定于1982年7月1日正式施行。
　　
　　为全国依法管安全开了个好头

　　全国第一个地方性劳动安全法规的诞生，标志着我国开始探索依法管安全的道路。四川省政府在贯彻执行劳动安全法规的通知中明确指出，两个劳动安全法规的制定，是劳动保护管理体制的一项改革，是向伤亡事故和职业病作斗争的有力武器。四川省劳动安全法规的实施，从根本上改变了单一的行政管理下出现的有法不依或无法可依，管理不力，违法不究，生产事故得不到有效控制的状况，生产中的违章违纪行为大大减少。
　　劳动部对四川制定的劳动安全条例十分重视，积极向各省推荐。到1987年，全国先后有辽宁、上海、广东、安徽、陕西、内蒙、新疆等10几个省、市、自治区劳动部门的同志，来四川考察劳动安全法规的制定和实施情况；到1990年，全国有20多个省、市、自治区先后颁发了劳动安全条例和劳动安全监察办法，为全国依法管安全奠定了基础。
　　
　　法规颁布后很抓普法教育

　　劳动安全法规的颁布，是四川省劳动安全建设上的一件大事，省委、省政府非常重视，省政府下发了贯彻执行四川省劳动安全法规的通知，召开了全省电话会议，省委书记亲自讲话，各地也纷纷召开会议宣传贯彻，从而在全省展开了广泛宣传学习劳动安全法规的活动。省劳动部门编写学习宣传提纲，印发劳动安全法规70万余册，发到各地和厂矿企业。各地广泛运用报纸、电视、电台等进行宣传，全省90%以上职工受到教育。在宣传学习中，各地重点抓了厂矿领导的学习，各厂矿也举办了车间主任、班组长培训班，使他们尽快熟悉法规要领。省劳动部门在指导全省学习劳动安全法规的同时，也大力加强劳动安全监察干部的培训。首先在省、市（地）、县安办和劳动部门中任命了第一批423名四川省劳动保护专职监察员，到1987年专兼监察员已达3165名。与此同时，还在34个企业开展了贯彻执行劳动安全法规的试点，起草了一整套实施劳动安全法规的文件，从而在思想上、组织上和工作上为全省实施劳动安全法规作好了充分准备。

　　四川省在开展劳动安全法规宣传中，得到各级人大的大力支持和指导，许多市、县人大主任参加宣讲，主持厂矿长和部门负责人培训考试，促使法规宣传更为普遍，对全省普法教育活动也是一个推动。
　　
　　逐步甩掉事故大省帽子

　　四川省在执行劳动安全条例以来，在降低伤亡事故方面取得了显著的成绩。在实施劳动安全条例前的1981年，全省县以上企业（含原重庆市）因生产事故死亡981人，重伤2168人。实施法规的第一年（1982）死亡831人，重伤1994人，分别下降15%和8%；1983年死亡823人，重伤1703人；1984年死亡848人，重伤1576人，连续3年事故下降；但是到1985年事故陡然上升，死亡931人，其主要原因是我省大多数为中小企业，条件差，加上10年动乱的破坏，许多企业管理制度不健全，在实施中逐步暴露出安全基础薄弱，执法意识差，因而这些企业难以在短期内达到劳动安全条例的要求。因此，省政府决定在全省县以上企业开展安全达标，即达到劳动安全条例规定的标准。这是一次大规模的贯彻执行劳动安全条例的活动，通过5年的努力，全省70%的企业达到或基本达到劳动安全条例规定的标准，加强了企件。从1986年全省伤亡事故逐年下降，到1991年全省县以上企业因工死亡560人，重伤748人，分别比实施条例前的1981年下降42.9%和65.5%，千人死亡率从0.2083下降到0.096。从此，四川省逐步甩掉了伤亡事故大省帽子，全省劳动安全形势趋于稳定。
　　
　　不断完善，适应新体制

　　四川省的劳动安全法制建设，随着经济发展和改革的深入不断加强和完善，两个条例先后在1990年和1995年作了两次修改。在适用范围上，从原县以上企业扩大到全省所有企业和个体经济组织，包括原有的县以上企业和新增加的乡企、私企和外企。在内容上，由于公路交通和内河航运，国家已有专门法规，因此新修改的条例没有再写上；由于省政府制定了省、市（地）县、乡长安全生产职责，强化了政府对劳动安全的管理，应该在法律上加以明确，因此在新条例上增添了此内容；针对企业是市场经济的主体，在新修改的条例中专门制定了企业安全生产职责，同时将原两个法规合并，改为《四川省工业企业劳动安全条例》，以后又改为《四川省劳动安全条例》，使我省劳动安全法规建设，适应了形势的发展。

（作者为原四川省安全生产委员会办公室副主任）