——《生产安全事故报告和调查处理条例》系列解读之八
《安全生产法》规定，国家对生产安全事故实行责任追究制度。《生产安全事故报告和调查处理条例》第五章专门就事故责任追究问题作出了具体规定。《条例》的有关规定，涵盖了事故责任要件、事故责任主体、实施法律制裁等法律适用问题，需要我们全面、准确地把握。
一、确定事故责任的要件
《条例》规定，对责任事故的责任者依法追究法律责任。不论是事故发生单位还是有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门及其有关人员，凡是实施了《条例》规定的违法行为的，都要对其实施责任追究。但在如何界定其是否负有责任并且是否应当追究责任的法律适用上，应当遵循责任法定的原则，明确严格、具体的法律界限。根据法理，确定事故责任的要件有四个，缺一不可。
（一）责任者依法应当履行义务。确定是否属于事故责任者，一要看其是否负有法定义务，二要看其是否履行了法定义务。负有法定义务而未履行其义务的，承担法律责任。没有法定义务的，不承担法律责任。依照《条例》有关责任追究的规定，事故发生单位及其有关人员必须是在安全生产管理和事故报告、救援、接受与配合调查等方面负有法定义务而未履行其义务的，才承担相应的法律责任。有关人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门及其有关人员，在事故报告、救援、调查和处理等项工作中不履行法定职责或者义务的，也要承担相应的法律责任。
（二）责任者实施了违法行为。事故责任者主观上必须有违法的故意或者过失，客观上独立并且直接实施了《条例》规定的具有社会危害性的违法行为。这里要强调的是，责任者实施的违法行为的范围不得扩大或者缩小，必须是安全生产法律、法规有关义务性规范和禁止性规范中明文规定的行为。实施了法无规定的行为，不能认定或者推定为违法行为。
（三）违法行为应与事故发生有直接的因果关系。确定是否应负法律责任，必须搞清楚违法行为与损害后果之间是否具有直接的因果关系。所谓直接的因果关系，应当是出自行为人的故意或者过失而实施的违法行为，直接导致了事故的发生。在这个问题上，既应坚持对事故的直接责任者不放过，也应注意不要把一些间接原因推导成为直接原因，从而扩大责任追究的范围。
（四）责任者必须是依法应当予以制裁的。依照《条例》的规定，实施责任追究的不仅是未履行法定义务、实施了违法行为并造成危害后果的责任者，而且必须是法律、行政法规明文规定应当给予法律制裁的责任者。也就是说，只具备了前三个要件还不够，还要同时具备第四个要件，才能实施责任追究。因为对某些实施了一般违法行为、危害后果和违法情节显著轻微的责任者，有关法律、法规并不规定都要给予法律制裁。所以，只有法律、法规明文规定应当承担法律责任的，才能实施责任追究。
二、事故责任主体的确定
事故责任主体即事故责任者，是指未履行法定义务、实施了相关违法行为、 对事故发生和事故报告、救援、调查处理负有责任并应受法律制裁的社会组织和个人。依照《条例》的规定，应受到责任追究的事故责任主体主要有四种：
1.事故发生单位。《安全生产法》规定，生产经营单位是生产经营活动的主体，依法应当履行加强管理、确保安全生产的义务；因其违法造成事故的，应当承担相应的法律责任。《条例》规定，生产经营单位（事故发生单位）发生生产安全事故后，负有报告、救援和接受调查的义务。据此，生产经营单位对事故发生负有直接责任，应当作为独立的责任主体承担法律责任。
2.事故发生单位有关人员。《条例》的规定，不仅要追究事故发生单位的责任，还要对其有关人员实行责任追究。事故发生单位有关人员包括负有责任的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员。“主要负责人”包括企业法定代表人、实际控制人等对生产经营活动负全面领导责任、有主要决策指挥权的负责人；“直接负责的主管人员”包括负有直接领导、管理责任的有关负责人、安全管理机构的负责人和管理人员；“其他直接责任人员”包括负有直接责任的从业人员和其他人员。
3.有关政府、部门工作人员。《条例》规定，有关地方人民政府、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门实施违法行为，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以责任追究。“直接负责的主管人员”包括负有责任的有关地方人民政府的领导人、安全生产监督管理部门和有关部门的负责人；“其他直接责任人员”包括负有责任的行政机关内设机构的负责人和其他工作人员。
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4.中介机构及其相关人员。《条例》规定，对发生事故的单位提供虚假证明的中介机构及其相关人员实行责任追究。
三、实施法律制裁的规定
追究事故责任者的法律责任，必须正确、适当地适用法律，既不能放纵责任者，也不能枉及无辜。《条例》有关实施法律制裁的规定，主要涉及四个问题：
（一）法律制裁的责任方式
《条例》明确的对事故责任者实施法律制裁的责任方式，有行政责任和刑事责任两种，两种责任方式可以单独适用或者并用。
1. 行政责任。《条例》规定应当实施责任追究的行政责任主体包括行政主体和企业主体两类，责任主体不同则责任追究的规定也不同。行政主体包括对事故负有责任的有关地方人民政府、安全生产监管部门和有关部门中的工作人员。企业主体包括事故发生单位及其有关人员。两类主体因违反国家行政管理法律、法规的规定而应当承担的法律责任是行政责任。
2. 刑事责任。《条例》规定对事故责任者中构成刑事犯罪的，依法追究刑事责任。刑事责任主体也包括行政主体和企业主体两类。两类主体的有关人员的违法行为触犯《刑法》关于安全生产犯罪规定的，应当承担相应的刑事责任。
（二）事故责任主体的违法行为
《条例》按照责任主体的不同，对其应予追究法律责任的违法行为，分别作出了界定。
1. 事故发生单位的违法行为。 《条例》第三十六条、第三十七条、第四十条规定有六种行为之一的，对事故发生单位给予行政处罚。其中前五种行为是在事故发生后实施的违法行为；第六种行为主要是指在事故发生前，由事故发生单位及其有关人员实施的造成事故的违法行为。只要事故是因生产经营单位及其有关人员违反安全生产法律、法规的规定而发生的，均应负法律责任。
2. 事故发生单位有关人员的违法行为。《条例》重点对事故发生单位主要负责人的三类十种违法行为作出了界定，第一类有第三十五条列举的三种违法行为；第二类有第三十六条列举的六种违法行为；第三类有第三十七条列举的未履行法定安全生产管理职责的违法行为。
事故发生单位的直接负责的主管人员、其他直接责任人员有第三十六条列举的六种违法行为之一的，也要追究责任。
3. 行政机关工作人员的违法行为。《条例》对有关地方人民政府、安全生产监管部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门等行政机关工作人员的三类八种违法行为也作出了界定，第一类有第三十九条列举的四种违法行为；第二类有第四十一条列举的事故调查人员的三种违法行为；第三类有第四十二条列举的故意拖延或者拒绝落实经批复的对事故责任人的处理意见的违法行为。
4. 中介机构及其相关人员的违法行为。《条例》第四十条第二款对因中介机构及其相关人员出具虚假证明造成事故的违法行为，设定了行政处罚。
（三）行政处罚种类、幅度的设定
《条例》对负有行政责任的事故责任者，设定了资格罚、财产罚和治安管理处罚三种行政处罚，旨在强化安全准入监管和加大事故违法“成本”。
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1. 资格罚。这是指行政机关依法停止、吊销、撤销行政责任主体从事相关活动的许可、资格的行政处罚。《条例》第四十条规定的对事故发生负有责任的事故发生单位、有关人员和提供虚假证明的中介机构及其相关人员的资格罚，应当依照有关安全生产法律、法规的规定处罚。这不仅是指依照某个或者几个法律、法规实施处罚，凡是有关法律、法规对生产经营单位、中介机构及其相关责任人员有资格罚的规定的，都可以实施处罚。
2. 财产罚。这是指行政机关依法处以行政责任主体缴纳一定数额的罚款的行政处罚。《条例》规定实施财产罚的企业主体，不以其所有制不同而有所区分。凡是依法应当给予财产罚的，不论事故发生单位的所有制和管理体制有何不同，都要对该单位及其有关人员处以罚款。
3. 治安管理处罚。为了配合事故报告、救援和调查处理工作，维护事故现场秩序和社会公共安全，《条例》第三十六条对实施六种违法行为中构成违反治安管理行为的，规定由公安机关依照《治安管理处罚法》给予治安管理处罚。
（四）行政处罚的实施
鉴于现行法律、行政法规中有关财产罚、行政处罚种类、幅度和决定机关的规定不尽相同，为了与其衔接，《条例》在行政处罚实施问题上，既对实施财产罚作出了一般规定，又对某些特殊问题作出了特别规定。
1. 关于财产罚的一般规定。《条例》第四十三条第一款规定：“本条例规定的罚款的行政处罚，由安全生产监督管理部门决定”。至于由哪一级安全生产监督管理部门决定，应当依照《条例》的上位法《安全生产法》第九十四条的规定，由县级以上人民政府安全生产监督管理部门决定。作为国务院安全生产监督管理部门的国家安全生产监督管理总局，有权依照法律、行政法规制定部门规章，对县级以上安全生产监督管理部门如何实施罚款的行政处罚作出具体规定。
2. 关于行政处罚种类、幅度和决定机关的特别规定。按照特别法优于一般法的法律适用原则，《条例》第四十三条第二款规定：“法律、行政法规对行政处罚种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定”。该款规定仅限于国家法即法律、行政法规对负有责任的事故发生单位及其有关人员实施行政处罚有特别规定的，从其规定。地方性法规或者地方政府规章对此另有规定或者没有规定的，应当适用法律、行政法规的规定。具体而言，法律、行政法规设定的行政处罚种类超出《条例》规定的，可以依法作出资格罚、财产罚以外的其他种类的行政处罚；处以罚款的幅度与《条例》规定不同的，可以依照特别法规定的幅度处以罚款；对行政执法主体另有规定的，应由特别法授权的行政机关实施行政处罚。