《突发事件应对法》解读

　　●关于突发事件与紧急状态的关系

　　原草案规定：发生或者即将发生特别重大突发事件，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全或者社会秩序构成重大威胁，采取本法和其他有关法律、法规、规章规定的应急处置措施不能消除或者有效控制、减轻其严重社会危害，需要进入紧急状态的，由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。

　　这一规定涉及突发事件与宪法规定的紧急状态的关系问题。

　　在常委会审议中，有两种不同意见：有的认为，宣布进入紧急状态有特定的条件和程序，并需要采取特别措施，不属于突发事件应对法的调整范围，应另行制定紧急状态法，本法可不涉及；有的认为，本法应对草案规定的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件这四类突发事件引发的紧急状态作出规定，以防止在紧急状态法未制定前存在法律空白。

　　全国人大法律委认为，草案规定的四类突发事件与危及国家安全的事件，性质完全不同，处理的机制、办法也不相同，要严格加以区分。宣布紧急状态是大事，要慎之又慎。从现实情况看，本法就应对草案所列四类突发事件作出规定，是迫切需要的。这四类突发事件引发的紧急状态则情况复杂，需要采取的特别措施也不一样，现在尚无实践经验，难以作出统一规定。至于处置严重危害国家安全的动乱、暴乱、严重骚乱等三种政治事件引发的紧急状态，戒严法已经作了明确规定。因此，建议将草案上述规定移入“附则”作为一条，并增加一款规定：紧急状态期间采取的非常措施，依照有关法律规定执行或者由全国人大常委会另行规定。

　　这样规定，能够为处置各种突发事件引发的紧急状态提供相应的法律依据。

　　●关于草案的几条原则

　　根据常委会组成人员的意见，法律委建议在“总则”中增加几条原则性的规定：一是规定，“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则。国家建立重大突发事件风险评估体系，对可能发生的突发事件进行综合性评估，减少重大突发事件的发生，最大限度地减轻重大突发事件的影响。”二是规定，“国家建立有效的社会动员机制，增强全民的公共安全和防范风险的意识，提高全社会的避险救助能力。”三是规定，“县级以上各级人民政府作出应对突发事件的决定、命令，应当报本级人大常委会备案；突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人大常委会作出专项工作报告。”

　　●关于各级政府统一应对突发事件的综合应急机制

　　有些常委会组成人员提出，现行的若干单行法律对处置特定领域突发事件作了规定，但未对各级政府统一应对各类突发事件的综合应急机制作出规定，本法应在总结这些单行法律实施经验的基础上，着重就建立健全各级政府处置各类突发事件的统一高效机制作出规定。

　　法律委经研究，建议对草案有关规定作如下修改补充：一是，为了明确应急管理的统一行政指挥，增加规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”二是，为了建立健全应急管理的统一信息平台，将草案有关规定修改为：“国务院建立全国统一的突发事件信息系统。”“县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，储存、汇集、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及其有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通，加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”三是，为了完善应急的统一物资储备，将草案有关规定修改为：“国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系。”四是，为了建立统一的应急救援队伍，增加规定：“县级以上人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力。”并将草案有关规定修改为：“国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险，配备必要的防护装备和器材，减少应急救援人员的人身风险。”五是，为了建立健全统一的风险补偿机制，规定：“国家发展保险事业，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险。”

　　●关于严重影响国民经济事件的处置

　　原草案对发生严重影响国民经济正常运行的事件后，国务院或者国务院确定的有关主管部门可以采取的措施，作出了具体规定。

　　有些常委委员提出，对影响国民经济正常运行的事件，可以采取有关法律、行政法规规定的管理手段和市场调控措施加以解决，不必另行采取特别措施。

　　法律委经研究，建议将这一条修改为：“发生严重突发事件，影响国民经济正常运行时，国务院和国务院有关主管部门可以依法采取必要的控制措施。”