认真贯彻国办《通知》 大力推进依法治安

 

   根据国家安全监管总局领导指示，为指导和推动各地认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强安全生产监管执法的通知》，国家安全监管总局办公厅主任欧广发表了《认真贯彻国办〈通知〉 大力推进依法治安》的署名文章。

   日前，国务院办公厅印发了《关于加强安全生产监管执法的通知》（以下简称《通知》）。这是全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，按照全面推进依法治国的要求，加强安全生产法治建设，实施新《安全生产法》，强化安全监管执法，推进依法治安的重要举措。各有关方面要认真学习领会《通知》精神，坚定不移抓好贯彻落实，切实履行好维护人民群众生命财产安全和健康权益的最高职责。

 

 

   《通知》是国家安全生产监管监察体系建立以来，首个针对安全生产监管执法工作的专门文件。《通知》从全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局高度，对加强安全生产监管执法工作从5个方面作出20项规定，充分体现了党中央、国务院对安全生产及监管执法工作的高度重视，对做好新时期的安全生产工作、加快实现安全生产形势根本好转，具有重大而深远的意义。

   （一）强化了“生命至上”的红线意识。《通知》紧紧围绕党中央、国务院对安全生产工作的系列决策部署和习近平总书记、李克强总理对安全生产工作的重要论述精神，将推进国家治理体系和治理能力现代化建设的总要求在安全生产领域进一步具体化，要求在推进经济社会发展的进程中，强化安全生产工作，这必将促使各地区、各部门和各行业领域进一步强化发展决不能以牺牲人的生命为代价的红线意识，牢固树立以人为本、生命至上、安全发展的理念，强化安全生产摆位，通过严格规范的监管执法，促进安全生产形势持续稳定好转。

 

   （二）完善了安全生产法规体系。《通知》以新《安全生产法》为准绳，紧密结合安全生产工作实际，进一步对强化安全生产监管执法工作作了明确具体规定，要求抓紧制修订新《安全生产法》的配套法规，突出监管执法重点，改进监督检查方式，强化企业法定主体责任落实，提高监管执法能力等。这一系列规定要求都是新《安全生产法》的延伸，是安全生产法律法规体系的重要组成部分。国务院办公厅制定印发的《通知》具有法规约束力，既规范了安全生产监管监察机构的行为，又为加强安全生产工作提供了实施依据。

 

   （三）指明了依法治安的努力方向。安全监管监察系统贯彻依法治国方略，按照建设法治国家、法治政府和法治社会的要求，加快建立良好的安全生产法治秩序，强力推进依法治安。《通知》从多个方面对推进依法治安的体制机制、方式方法、实施途径等作出规定，方向更加明确、要求更加严格、措施更加具体，不仅符合加强安全生产监管执法工作的实际需要，更是实现依法治安的关键环节和制度保障。只要思路清、方法明、工作实，就一定会全面提升安全生产法治化水平。

 

   （四）提供了加强安全监管执法的有力抓手。《通知》规定，分级确定安全监管重点对象并实行动态管理，加强有关建设项目规划、设计环节的安全把关，倒查发生事故企业的安全培训制度落实责任，依法限制或禁止安全生产“黑名单”企业的生产经营活动，公开执法信息，建立安全生产执法机构与司法机关安全生产案情通报机制等，这些都为安全生产监管监察部门严格执法提供了切实可行、坚强有力的手段。

 

   （五）明确了安全监管执法机构的执法地位。安全生产监管执法部门担负维护人民群众生命财产安全的重任，责任重于泰山，必须切实履行繁重艰巨的安全监管执法职责。《通知》以新《安全生产法》为依据，明确规定地方各级人民政府要将安全监管执法机构作为政府行政执法机构，强化基层执法力量，提高专业监管人员配比，将安全生产监管执法经费纳入同级财政保障范围等。这从根本上消除了安全监管执法工作在一些地方出现的地位不高、保障不力、“腰杆”不硬的体制性机制性障碍，有利于进一步强化安全生产监管执法工作。

 

   《通知》的规定要求全面落实了党中央、国务院对安全生产工作的系列重大部署，凝聚了长期以来特别是十八大以来国家安全监管总局党组对安全生产监管执法实践的深入研究和系统思考，汇集了全国安全监管监察系统的成功探索和有效经验，是新形势下指导和加强安全监管执法工作的纲领性文件，对强化安全生产工作必将发挥历史性的推动作用。

 

 

   《通知》既对安全生产监管监察工作经验进行了总结提炼，又注重问题导向，有针对性作出相关规定，措施硬、力度大、操作性强。

 

   一是着重解决企业主体责任落实不到位的问题。一些企业事故多发，根子在于安全责任不落实、管理落后、投入不足、技术装备水平低、应急管理能力差等。为从根本上解决这个问题，《通知》规定，企业安全生产要做到“五落实五到位”，即国有大中型企业和规模以上企业要建立由董事长或总经理担任主任的安全生产委员会，董事长、党委书记、总经理对安全生产工作均负有领导责任，企业领导班子成员和管理人员实行安全生产“一岗双责”，所有企业都要将本单位重大危险源及相关安全和应急措施报有关地方安监部门备案，建立健全安全管理机构并按规定配齐专业人员和注册安全工程师；切实做到安全责任到位、投入到位、培训到位、基础管理到位和应急救援到位。

 

   二是着重解决非法违法行为突出的问题。一些生产经营单位无视国家法律法规和职工生命安全，以身试法、铤而走险，全国因非法违法生产经营建设行为导致的较大以上事故仍占事故总量的43%。为进一步强化打非治违措施，在实行停产整顿、上限处罚、关闭取缔、从严追究责任等“四个一律”的基础上，《通知》又明确规定，安全监管监察机构要加强与司法机关的协调联动，制定安全生产非法违法行为等涉嫌犯罪案件移送规定，明确移送标准和程序，加强相关部门间的执法协作，严厉查处打击各类违法犯罪行为，切实消除造成事故多发的顽症痼疾。

 

   三是着重解决执法不严的问题。大量的事故表明，一些生产经营单位隐患长期存在，举目可见、伸手可抓，有的负有安全监管职责的部门执法不认真、不严肃、不及时，甚至出现人情执法、选择执法、偏袒违法等突出问题。对此，《通知》规定，对逾期不履行安全生产行政决定的，要依法强制执行或者向人民法院申请强制执行；各有关部门依法对企业作出安全生产执法决定之日起20个工作日内，要向社会公开执法信息；对同类安全生产执法案件按不低于10%的比例，召集相关企业进行公开裁定。这既对监管执法工作具有监督约束力，又对企业具有较强的警醒警示作用。

 

   四是着重解决事故查处不力的问题。一些事故重复发生，暴露出有的地方事故查处失之于宽、失之于软。有的地区较大事故查处按时结案率仅57%左右，对事故责任人的追究有30%落实不到位。针对这一问题，《通知》规定，事故调查要通知检察院介入，按规定由省级、市级和县级人民政府分别负责查处的重大、较大和一般事故，分别由上一级人民政府安全生产委员会负责挂牌督办、审核把关；对性质严重、影响恶劣的重大和较大事故，由国家层面分别提级调查和直接督办；所有事故都要在规定时限内结案并依法及时向社会全文公布事故调查报告。针对一些地方对事故调查报告提出的整改措施“一提了之”的问题，《通知》规定，事故结案1年后及时开展整改措施落实情况评估并上报备案。

 

   五是着重解决基层执法力量不足的问题。目前全国仍有一些市地和县区未建立安全生产监管执法机构，全国3300多个经济开发区有46%没有设立安全监管机构，乡镇安全监管无机构、无编制、无专业人员、无技术支撑、无经费保障的“五无”问题仍然比较突出。为此，《通知》规定，2016年底前，所有的市、县级人民政府要健全安全生产监管执法机构，3年内要实现专业监管人员配比不低于在职人员的75%；要通过探索实行派驻执法、跨区域执法、委托执法和政府购买服务等方式，加强和规范乡镇（街道）及各类经济开发区安全生产监管执法工作，强化安全生产基层执法力量。

 

   六是着重解决监管执法条件受限的问题。针对有的地区重生产、轻安全，甚至人为设置条件，限制正常安全执法的问题，《通知》规定，地方各级政府要营造良好的安全生产监管执法环境，不得以招商引资、发展经济等为由对安全生产监管执法设置障碍，今年年底前要全面清理、废除影响和阻碍安全生产监管执法的相关规定。针对基层普遍反映的一些地区在目前公车改革的形势下，遇到安全监管执法用车受到影响的问题，《通知》规定，要保障基层执法和应急救援用车。

 

 

   《通知》立足于加快安全生产法治建设，大力推进依法治安，对加强安全生产监管执法工作作出系统化规定，这集中体现在加快“五个体系”建设上。

 

   第一，加快法规标准体系建设。一是与新《安全生产法》配套衔接，加强调查研究，抓紧制定安全生产法实施条例，加快矿山安全、道路交通安全、煤矿安全监察、石油天然气管道保护、安全生产应急管理等11部法律法规的制修订工作。二是以新《立法法》扩大地方立法权为契机，加快推动制修订安全生产地方性法规、规章，使之成为国家安全生产法律法规的有益补充，且具有地方特色、符合行业领域实际。三是加强统筹协调，加快制修订强制性国家标准，并逐步减少推荐性标准，完善执法依据；尽可能缩短标准的出台期限，对急需的安全生产标准的制修订要特事特办。四是深入剖析每一起事故发生的技术和管理原因，切实从事故中吸取深刻教训，有针对性地做好相关规章制度修改完善工作，加强安全风险预控，有效防范事故发生。

 

   第二，加快责任实施体系建设。依法加快建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的安全生产工作机制，全面建立安全生产责任实施体系。一是落实地方各级党委政府安全生产领导责任和属地监管责任，进一步健全完善“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的安全生产责任体系，由省、市、县“三级五覆盖”向乡镇（街道）、村（社区）延伸，实现“五级五覆盖”。二是强化部门监管责任。严格职责分工，负有安全生产监管职责的部门要加强对有关行业领域的监督管理，做到管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，全面形成综合监管和行业监管合力。三是强化企业安全生产的法定责任和义务。牢牢抓住企业主体责任这个根本，紧扣企业领导责任这个关键，一方面要督促各类企业实现全员化、全过程、全方位、全天候安全管理，推动企业开展安全生产诚信体系建设；另一方面，要强化部门联动，加强守信激励和失信惩戒，各地区要于2016年底前建立企业安全生产违法信息库，于2018年底前实现全国联网，并允许社会公开查询。四是严格安全生产责任目标考核。按照管理权限，各级安全监管部门要定期向同级组织部门报送安全生产情况，将其纳入领导干部政绩业绩考核内容，严格落实“一票否决”制度，督促地方党委政府和部门、各类生产经营单位不断加强安全生产工作。

 

   第三，加快监督治理体系建设。重点是“5个突出”：一是突出抓好重点监管对象。会同相关部门面向基层，抓紧梳理各重点行业领域重点监管的地区和单位，对重大问题“一竿子插到底”，直接调度，严抓严管。继续分级分类组织开展“谈心对话”活动，促进法规制度落实，巩固和扩大治理效果。二是突出抓好源头治理。将安全生产和职业病防治纳入经济社会发展规划，加强安全教育培训，深入开展企业安全生产标准化建设，建立隐患排查治理制度，实行企业自查自报自改与政府监督检查的并网衔接、闭环管理。三是突出抓好基层。借鉴一些地区的经验做法，推行安全生产网格化动态监管机制，力争用3年左右时间覆盖所有生产经营单位和乡村、社区，消除监管“空白点”。四是突出抓好“四不两直”暗查暗访。实现暗查暗访制度化、常态化，进一步扩大暗查暗访范围，确保暗查暗访收到实效，做到月月有安排、事事有反馈，对重点问题严肃查处、公开曝光。五是突出抓好警示教育。坚持把别人的事故当成自己的事故来对待、把过去的事故当成今天的事故来对待、把小事故当成大事故来对待、把隐患当成事故来对待，举一反三，严加防范，切实做到“一厂出事故、万厂受教育，一地有隐患、全国受警示”。

 

   第四，加快监管保障体系建设。一是会同相关部门，做好安全生产监管部门和煤矿安全监察机构监管监察能力建设发展规划的编制实施工作，抓紧落实相关资金和具体项目。二是加快建立监管执法信息化支撑平台，实现安全生产各类信息共建共享，消除信息孤岛，特别是注重提升安全生产大数据的利用能力，加强安全生产周期性、关联性等特征分析，做到检索查询即时便捷、归纳分析系统科学，增强安全监管执法时效性。三是运用市场机制为安全监管提供支持，借鉴发达国家的成熟经验和近年来一些地区的积极探索，推动加快建立社会商业保险机构参与安全监管的机制，在重点行业领域实行安全生产责任保险制度，并逐步扩大覆盖面。四是建立完善从中央到地方的安全生产专家队伍，培育发展各类专业服务组织，在隐患排查治理、抢险救援、决策咨询等方面提供技术服务。五是抓紧制定工伤预防费的提取比例、使用和管理的具体办法，加大财政资金保障力度，深入开展安全生产监管执法机构规范化、标准化建设，改善调查取证等执法装备，满足基层监管执法和应急救援等工作用车需要。

   第五，加快监管能力体系建设。一是建立执法行为审议制度和重大行政执法决策机制，制定执法计划，建立权力和责任清单，明确监管监察职权和责任，规范安全监管执法行为。二是创新监管机制，建立安全生产与职业卫生一体化监管执法制度，实行综合执法，避免重复监管，降低执法成本，提高监管实效；针对行政许可事项取消和下放后的新情况新变化，建立完善事中事后监管办法，既要做到简政放权，又要确保安全准入门槛不降低、监管执法不放松。三是建立现场执法全过程记录制度，要求2017年底前所有执法人员配备使用便携式移动执法终端，有效做到严格执法、科学执法、文明执法。四是加强对各级领导干部和执法人员的法律法规知识及执法培训，增强其法治意识，提高其监管能力；同时，进一步加强党风廉政建设，要求各级领导干部做尊法学法守法用法的模范，带头遵守法律、执行法规、捍卫法治，不断提高运用法治思维和法治方式解决安全生产问题的能力。

 

   《通知》涉及安全生产监管执法工作法规制度、体制机制、方式方法、保障措施等各个方面，规定严格、可操作性强，量化要求具体、时间安排明确。只有落实了才是真水平，抓出效果才是真本事。要按照国家安全监管总局党组书记、局长杨栋梁同志的指示要求，把追求和实现安全生产“零死亡”作为最崇高的理念、最强烈的意识、最神圣的职责、最硬的业绩，对事故死亡“零容忍”、对非法违法行为“零容忍”、对隐患“零容忍”，严格落实《通知》精神，必须一丝不苟，狠抓落实，确保《通知》各项规定要求落到实处，取得实效。

   一要加强组织推动。各级安全监管监察部门要切实增强贯彻落实《通知》的责任感和使命感，以最负责的态度、最务实的作风、最有效的措施，层层抓好学习宣传和贯彻落实；积极向地方党委政府主动汇报情况，拿出具体可行的实施方案和办法；对于各部门之间协同联动的事项，要主动联系，加强沟通，协调落实。

   二要强化制度建设。认真学习梳理《通知》的每一条规定，结合本地区本部门实际，围绕法规标准制修订、安全生产责任落实、事故调查处理督办、重点监管、基层执法、隐患排查治理、安全生产“黑名单”、推行安全生产责任保险、重大案件移送标准程序、执法信息公开、配备执法装备等方面，抓紧建立完善规章制度，制定实施办法，认真抓好落实。

   三要勇于改革创新。《通知》体现了全面深化安全生产领域改革和依法治安的精神，在许多方面有重大突破和创新。在落实的过程中，要把思想和行动统一到《通知》精神上来，本着有利于安全监管执法的原则，解放思想、实事求是、统筹兼顾、注重实效，着重从基层基础建设入手，完善体制机制，推动安全生产监管执法工作实现创新发展。

   四要坚定不移推进。要把贯彻落实《通知》规定与当前正在开展的安全生产重点工作相结合，用《通知》指导实践，在实践中检验《通知》的落实成效。要坚持“1+4”工作法，深化煤矿隐患大排查大治理，深入开展各重点行业领域安全专项整治，切实做到打非治违、暗查暗访、警示教育、通报约谈、经验交流“五个不间断”，不断提升安全监管执法能力和水平。

    五要加强督促检查。制定落实《通知》的任务分解，明确职责分工和实施进度，同时加强调查研究和督促检查，及时掌握各地区、各部门的工作进展，严格执行督办制度，跟踪落实情况，积极推动、形成合力，促进安全生产形势持续稳定好转。