政府在突发公共事件治理中的功能

　　一、政府在突发公共事件治理中的运作逻辑

　　政府在突发共事件治理中发挥功能的逻辑进路是：

　　1．国家目的论

　　在洛克的社会契约理论中，国家即政府权力的性质“不是，并且也不能是专断的”，人民交给国家的权力也只能是“自然法所给予他的那种保护自己和其余人类的权力”。…国家存在的目的只能是公共福祉。费希特认为，社会的目的是保障自由，改善人类。他还认为，社会和国家不是一回事儿，国家不是目的本身，而纯粹是手段。洪堡也认为，国家本身不是目的，国家的基本任务是保障人的自由。在他看来，人在国家里处于中心的位置。而利益法学派的代表人物耶林认为，国家也是人们自觉的、有目的的活动的产物，国家是“满足个人需要的组织”。国家从属于社会，国家是随着社会产生、存在而产生和存在的，国家必须为社会的利益服务。他甚至预言，国家将来要融于社会之中。1776年的美国独立宣言宣称：“我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们一些不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利，为了保障这些权利，人类才在他们中间建立政府”。在突发公共事件治理中政府发挥积极功能乃是其必然义务。

　　2．政治秩序论

　　国家的存在本身是一种秩序，在突发公共事件中，如果不能妥善地处理，国家不能及时、有效地控制和消除事件，那么就有可能导致社会的动荡、骚乱乃至政府的更迭。化解威胁和有效地维护社会秩序是国家合法性或说政府正当性的重要源泉。因此，政治系统的维持或说生存需要国家在突发性公害危机中承担不可推卸的义务和责任。著名公法学家狄骥认为：“用最常用的名词来说，国家追求的目的有三项：维持本身的存在；执行法律；促进文化，即发展公共福利、精神与道德的文明。”从狄骥对国家目的的界定来看，我们也可以把这三种国家的目的看成国家担负的义务或者说国家的功能。在突发公共事件中社会往往失序，偷盗、抢劫、投机倒把、弄虚作假等违法犯罪现象往往增多，从而既损害人民的利益，也危及统治秩序。此时突发公共事件可能会演变成危机，甚至升级，直到宣布紧急状态。稳定政治秩序本身既是国家生存的需要，也是一种重要的公共利益，因此也是国家对公民承担的一项义务，是其重要功能。

　　3．人权理论

　　作为一个伟大的名词，对人权尽管可能有不同的看法，却无人能否认其价值。这是一个走向权利的时代，是一个人权越来越受到认真对待和尊重的时代。人权尽管不是所向无敌，但确实具有无法抵御的道德和精神力量。人类是个共同体，在突发性公害危机中我们会更加能感受到人与人之间的密切关系。“社会责任”原则赋予共同体一种团体的权力权，该权利使共同体有资格通过其利益的代理人，在维护和增进社会利益所必需的限度内，去组织和调控其成员的活动。这些代理人就是共同体的政府。作为人类共同体的代理人，政府理当尊重和保障人权，在突发性公害危机中更是如此。诚如学者所云，每一个政府无论它是否承认普遍道德的要求，都必须服从他们。普遍道德不仅要求政府负有义务去竭力保护其管辖下的每个人的人权，而且要求政府负有义务，始终尊重并因此决不以任何形式侵犯与它发生交往的任何人的人权。人权理念要求突发性公害危机中对公民负起责任，担负义务。

　　二、政府在突发公共事件治理中的功能

　　在突发公共事件治理中，政府除了要履行平常时期的职能以外，还应履行一些紧急时期的特别职能。

　　1．平等保护

　　平等保护是法律平等原则的具体化。由于平等的特殊的重要性，平等既是一项基本权利，又是宪法的一项基本原则。一部具有正当性的法律必须拥有相应的平等保护条款。一般说来，平等保护要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”与此相关的，平等保护往往通过四种渠道来完成：第一，限制政府特权；第二，法治原则；第三，法律援助；第四，平等救护。在突发性公害危机中，政府对公民的救助应该是平等的，也就是不因民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限等差异而有所区别；法律对任何公民的合法权利都应给予平等的保护，对任何公民的侵权违法行为都应毫无例外地予以追究。

　　2．维持秩序

　　维持秩序也就是提供安全。萨姆纳和凯勒认为：“政府的基本职能就是作为社会协调的保障，在其权力范围内维持和平和秩序。”秩序的本质是文化，价值系统是秩序的灵魂。国家应体现的基本职能是提供秩序。秩序是社会正常运转的基本保证，没有秩序，就没有社会。如果在突发公共事件中国家不能有效地维持秩序，给人们提供安全和稳定，不能制服一小撮歹徒，那么国家就会变成无法状态，人人自危，结果人人都会起来武装自己，回到霍布斯所描述的“自然状态”，而所谓的自然状态是普遍和无休止的“一切人反对一切人的战争”状态，在其中没有法律、没有道德、没有文明，“人们不断处于暴力、死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”。在突发性公共事件中，如果不能有效地担负起维护社会安宁，保障人民生活的重任，国家可能就会陷入混乱无序、分崩离析的境地。新奥尔良灾难期间社会的失序与政府未能采取充分的应急措施包括实施紧急状态确保社会秩序有关。

　　3．治理危机

　　国家合法地垄断了政治权力，有权必有责，权责应相称。在突发公共事件中，如果能妥善地处理好危机，那么国家的整合将更有效，社会的凝聚力会增强，统治的合法性也将强化，人民和国家的关系将大为改善。相反，如果不能有效地控制和消除危机，不满、隐患和混乱将会加深，成为政治不稳定的根源。当然，危机的有效治理不能等待危机爆发阶段才进行，应该在危机的征兆阶段、潜伏期就有效地进行防范，使损失最小化。比如卡特里那飓风对新奥尔良的侵袭并非毫无征兆，据英国《独立报》报道，早在该事件发生的4年多以前，美国联邦紧急事务管理局(FEMA)就曾警告说：新奥尔良可能面临“灾难性的”飓风袭击，但美国总统布什却对这一警告置之不理，一心只顾增加反恐预算。结果是：用于防范洪灾的预算被压缩了80％，加强防洪堤建设保护新奥尔良市的工程37年里首次被搁置，为预发洪灾后撤离灾民所设定的规划也被丢弃在一边。防患于未然是非常重要的；对危机的防范和应对具有同等重要的地位。

　　4．紧急救助

　　所谓紧急救助即在紧急情况下，由国家主管当局组织人力、物力和财力，帮助受损失的公民、法人或非法人单位恢复生产，重建家园。分为救助生命和帮助被救助人维持生存与恢复生产两个阶段。如前所述，紧急救助的实施不以紧急状态为前提，也不以危机的爆发为前提，只要按照预测将发生灾难，就应当采取危机管理措施包括向公民提供紧急救助。在新奥尔良遭受灭顶之灾时，美国政府也实施了紧急救助，如美国政府为每位灾民发放了2000美元作为临时生活费用，还宣布将对低收入和残障人士给予事业保险和医疗救助等紧急救援政策，并准备了30万套简易住宅等。在突发性公害危机中，不同的灾难会给受难者带来不同的困难，国家有义务安置他们的住处和生活，确保他们能有吃住，孩子能上学，有病能医治，甚至提供心理治疗，使他们从灾难的恐怖和痛楚中恢复过来。

　　5．传播信息

　　政府信息公开与公民的知情权(被认为是公民的基本人权)其实是同一个问题的不同侧面。政府作为公共权力的行使者，其能力和资源丰富，对信息的掌握应当更丰富和权威，由其传递危机管理的信息无疑具有优越性。这也是政府的义务。政府应当及时地尽可能大范围地公布灾害的发生、范围、救助的办法、逃生的手段和减灾抗灾的措施等，为公民更好地应对灾害提供指导。“阳光是最好的消毒剂”。而信息公开则是流言的最好的克星。在唐山大地震、“非典”等突发性公危机期间，都曾经有许多流言并引起恐慌等恶果。对付流言，一方面是加强打击，依法处理，更重要的是公开信息，谣言自然不攻自破，同时也有利于公民按照政府公开的权威信息积极应对灾难和危机。

　　6．社会整合

　　面对灾难，国家理应高度重视，全面应对，包括进行社会动员抗灾救助，以避免社会动荡和政府危机。在“卡特里娜”飓风肆虐时，美国国家警卫队2.1万名队员的三分之一都投入了救灾行动，他们帮助灾区进行保安、营救以及促进当地法律执行等任务。五角大楼还派出大量军用船舰、卡车以及医疗救助队，并派遣大约60架直升机执行搜救、损失评估以及分配物资等工作。政府还应直面危机，强化与公众的沟通，避免公众的误解，更好地整合社会。事实上，面对危机的时刻，恰恰是政府以行动取信于民的契机，同时也是民众、政府之间齐心协力、共度难关、重建信任的契机。抓住这一契机，会把坏事变成好事，或者把危机的不利后果最小化。

　　三、政府在突发公共事件治理中的作用机制

　　面对突发性公共事件，政府及其相关组织和个人采用不同的应急处理方法，往往会有不同的结果产生。危机管理和紧急救助必须在危机黄金时间内，采取适宜的措施，避免或降低危机所带来的有形与无形的损失，让国家、企业或其他组织早日正常运营。那么，在突发性公共事件发生时，国家如何才能实施有效的危机治理?

　　1．要建立具有高度权威性的危机管理和紧急救助机构

　　我国应当建立危机(含自然灾害、紧急事态和紧急救助等方面)应急管理机构。事实上，面对重大灾难，要涉及众多资源的整合与调度，包括资金、物资、人员(军队、医生、专家)等，仅靠一般的部门权威不足。“他山之石，可以攻玉”。如俄罗斯在应对各种突发事件方面积累了丰富经验，于1994年成立俄联邦民防、紧急情况与消除自然灾害后果部，简称紧急情况部，并于1995年和1997年分别成立了下属的紧急情况保险公司、紧急情况监测和预测机构。在日本，以首相为会长的“中央防灾会议”一直在制定对策。韩国为了预防灾害，有一个常设性的机构，“中央灾害对策本部”，隶属于行政自治部，发生大灾时韩国政府还会立即成立中央政府级的“非常对策本部”。我国应建立一个由国务院主要领导人(副总理或国务委员)牵头的处理包括自然灾害在内的各种突发性公害危机的综合协调部门，可称为危机管理委员会。该机构可以独立设置，隶属于政府机构序列；也可以设立一个议事协调机构性质的危机管理委员会，不单独设立一个行政部门，而只是把相关部门的力量和资源进行整合。

　　2．完善危机管理及紧急救助法制

　　危机治理和紧急救助应该法治化。通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果、紧急救助的主体、方式、措施以及违法行为的法律责任等构成的应急处理机制。我国虽然已经制定了若干突发事件应急处理的规定，但它们散见于各项有关法律、法规和规章中，而且大多是针对单一灾种、事件或疾病的，还没有形成纲领性的突发事件应急处理基本法；我国在相当的程度上和范围内，在应对突发公共事件方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。应该制定《危机管理法》或者《灾害救助法》，用以处理各种突发性公害危机，为危机管理法制化提供基础。同时。由于中国地域辽阔，有些灾害和危机带有地方性，因此，各级地方政府制定能反映本地实际的灾害救助法规、规章等规范性文件非常重要。对救灾救援不力的官员要追究法律责任。而对救灾救助有功人员应予表彰和鼓励，为此应以法律设立疗养扶助金、休养扶助金、残废扶助金、丧葬扶助金等。

　　3．完善紧急救助计划和行动预案

　　我国还缺乏处理突发性公害危机的基本应急计划，各级政府在应对紧急情况时基本上是无计划、无准备的，长期以来采取的都是“应急处理／危机处理”而不是“应急管理／危机管理”，前者总是到了出现问题才想起来向领导请示，想起来出台紧急法规法律，想起来救治伤员等等。凡事预则立，不预则废。应制定突发公共事件应急处理计划，并通过立法加以确定；将防灾的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，建立救灾基金。救灾应急预案是应对突发性灾害的紧急行动方案。救灾应急预案体系应该包括总体预案、分灾种预案和分部门预案。要通过制订预案，明确紧急救助系统的组织结构，包括纵向组织层次和横向职能部门的设置及相应的职责、权利和义务。

　　4．要建立一支高素质的紧急救援队伍和完善整合社会救灾救助的机制

　　要建立专业化与非专业化相结合的紧急救助队伍。一是要根据灾情分布特点，建立可以高度集中指挥的区域性灾害紧急救援专业队伍，平时对承担救灾任务的部队进行救援知识培训和训练，并配备先进的能适应各种复杂条件的灾害紧急救援装备。我国可以考虑由武警部队、消防警察及军队根据灾情的程度单独或者联合承担相应的救助任务。二是要建立由相关专业人员组成并接受过培训的紧急救援队伍。由医疗、电力、通讯、机械施工等方面的专业人员组成。三是要建立城市社区和农村基层救灾反应队伍，在第一时间对灾民提供紧急救助。这是由灾害的突发性、地域性决定的。四是要加强对公众的救援知识的宣传和培训，提高其自救和互救能力。此外，还应广泛动员民间组织和其他的社会力量参与对突发公共事件的治理，建立符合中国国情的灾害保险制度，从而为国家财政分包一部分不可预料的风险损失的社会保障形式。紧急救助应该多层面、多渠道、多元化。

　　5．强化公民的危机意识与应急自救能力

　　危机教育、忧患意识、应急自救能力必须从平时起步，娃娃抓起。动用一切传播手段和教育途径，树立防灾减灾抗灾意识，使“防患于未然”、“人无远虑，必有近忧”的突发事件防范思想家喻户晓。比如对于卡特里娜飓风的到来，美国早有预测，然而市民们将信将疑。2005年初的一次民意调查显示，只有近三分之一的人愿意在三级以上飓风警报时疏散。因此，在2005年8月29日“卡特里娜”登陆时，大部分市民依旧抱着侥幸心理躲在家中而不是及时疏散。而官方机构尽管发出了警报，也没有做好防浪堤被洪水击破的准备，洪水进入城市后也反应迟缓。因此，广泛普及灾害知识和减灾的基本技能，提高每一个人避灾、抗灾的能力，增强社会防灾、抗灾、救灾的能力极其重要。日本每年都要以大楼、街道和社区为单位，组织消防和抗震演习，而且每年9月1日都举行有日本首相和各有关大臣参加的全国规模的防灾训练和宣传。正是这些宣传和训练造就了日本人从小就对应付地震等灾害训练有素，防灾意识和能力也特别强。

　　6．强化多元监督机制

　　如何保证抗灾救助的高效率?要加强对国家权力的监督制约机制，使之更好地服务于人民的福祉。人民是国家权力的最终所有者，理当有权监督宪法和法律的实施以及国家权力的行使过程是否正当。国家不得随意限制或剥夺公民的自由和财产。在突发性公害危机中，对于国家的职权，应该严格限制，而对其职责，则应该扩张解释。全国人大及其常委会是国家的最高权力机关及其常设机关，应该在危机的消除与处理中发挥重要作用，包括监督权力的行使。遗憾的是，在“非典”斗争中，其职能没有充分地发挥。同时还应该加强民主党派、新闻媒体及其他组织的政府监督。