政府应急管理的八项指导原则

　　政府应急管理是政府针对突发危机事件的管理，其宗旨是通过提高政府应对突发危机事件的预警能力和救治能力，及时有效地处理危机，迅速恢复社会稳定，将突发危机事件带来的危害尽量降低到最小程度。

　　作为一门新兴的交叉学科，政府应急管理至今仍然处于迅速发展之中，还远没有达到成熟和定型的程度，而现代社会一日千里的发展也对政府应急管理不断提出新的要求和挑战。所以，我们在这里仅仅能够根据行政管理学的一般规律和目前总结出的一些经验，对其指导原则做如下的理论概括。

　　（一）“贵在预防”原则

　　政府应急管理的最终目标是要将紧急事件可能对于社会造成的危害降到最低限度，保障政府系统的正常运转和社会的稳定。所以应急管理理论的出发点就是“居安思危”，也就是说，不是等到危机发生后，再开始被动地反应，而是要在危机仍然在孕育和萌芽的时期，就能够通过深入细致的观察和研究，防微杜渐，早早做好各种防范的准备，这样才能在真正危机来临时不至于惊慌失措。国外研究表明，危机困扰的时间，平均历时8周半，没有应变计划的危机，要比有应变计划的危机长2.5倍，也就是21.25周。危机后遗症的波及时间，平均为8周，没有应变计划的危机，也比有应变计划的危机长2.5倍，达20周。由此可以看出，对危机作了预防的组织遭受的损失相对较小。

　　做好应急管理的预防工作主要有以下四种途径：1.制定好科学的应急预案。应急预案就是在平时就假设好会出现的紧急状态，并事先指定好相应的应对措施。例如北京市水利局在2000年制定了《北京市水资源紧急状态应急预案》，指出在遇到两年或三年的枯水期，采取什么措施保障北京市区供水。而在这次抗击非典的过程中，上海就事先制定了10套以上的应急预案，使得整个防治工作有条不紊。2.适当进行应急处理的预演。进行这种预演可以锻炼应急管理人员和普通民众的应变能力，并且在实践中摸索出最佳的处置方法。只有在平时就有意识地加强对民众和专业人员应对不同危机的训练，才能使他们在危机真正爆发时在极短的时间内作出正确的反应。2001年6月27日，南宁市进行了一次有军、警、民共同参加的防洪演习，演习设想了管涌、决堤、破堤分洪等三种情况，巧的是，7月4日开始，在特大台风的袭击下，南宁市遭遇了百年未遇的特大洪涝灾害，正是由于事先演习后心中有数，南宁百万市民的日常生活并没有受到不利的影响，社会秩序十分稳定。3.做好应对危机时的物资、财力、技术、信息、人员的战略储备。这样才能有备无患。例如，按照国际上的惯例，石油进口达到本国石油消费的7%就是警戒线，应该制定相应的战略石油储备计划，

　　一般来说，这种储备应该为90天的进口量。所以我国建立战略石油储备制度迫在眉睫。其他如粮食、矿产、金融方面的储备也都是如此。4.预测和分析即将到来的危机。20世纪90年代初至今，国际金融形势动荡不定，美国、法国、英国、俄罗斯、印度、日本等国都有机构在政府高层直接领导下，进行国家经济安全问题研究，对于可能到来的经济危机进行预测并提出对策性意见。有的学者就预测到“东南亚将发生金融危机”。这些预测一旦被重视和采用，可以为国家和社会减少巨大的损失。

　　（二）“迅速反应”原则

　　由于现代社会的突发事件，往往意外性强、力度大、发展快、扩散效应明显，所以要求政府必须在第一时间内作出正确的反应。反应得越早，就越主动，否则就会十分被动。反应时间的长短在很大程度上直接决定了应急管理的成败。所以，管理学家福斯特将“迅速反应”作为危机管理的首要特征。

　　要想实现这一原则，关键要做到以下几点：1.“宁快勿慢”原则。在应急管理的信息获取中，必须一切从实际情况出发，不能因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施，必须在第一时间内向上级和平级机关报告。2.“允许越级”原则。紧急事件的发生往往具有全局性的影响，在这样的特殊情况下，按照传统的官僚机制逐级上报往往会耽搁事件的处理，所以允许越级上报。3.“限定时间”原则。应该从法律和制度上对于各类紧急突发事件的处理时间做出一定的规定并严格遵照执行。4.“及时核查”原则，对于已经上报的紧急事件，要尽量通过不同的渠道在最短时间内进行核查，主要是核查事件的危害程度和最新进展，为下一步决策提供保障。

　　（三）“专业处理”原则

　　由于现代社会空前复杂，各种危机之间的关系错综复杂，往往牵一发而动全身，所以在处理时强调要尽量运用专家的力量，以科学的知识和职业技术为武器。只有这样才能在最短的时间内将事件的危害降到最低限度。如抗洪抢险要有水利专家，救火要有消防专家，处理矿山事故要有矿山救护专家，处理大规模集体上访要有熟知本地情况并与本地群众有一定感情基础的干部等等。1984年12月3日在印度发生了博帕尔农药厂有毒物质泄露事件，由于政府各部门对于这个厂的安全隐患一无所知，工厂的管理人员也没有相应的毒物救治知识，致使事故发生地的博帕尔市有2500余人丧生，20余万人中毒。

　　为了更好地利用专家的力量，政府在进行应急管理时多听取各种“智囊团”的意见是一个好办法。现代社会进行应急管理需要智囊的必要性在于：一是社会的飞速发展使信息量大增，单个人无法掌握和处理如此众多的信息；二是现代的应急管理往往是多学科、跨领域的综合决策，单方面的专家不能完全应付；三是现代化的科技和信息手段为广泛利用全国乃至世界范围内的智囊打下了良好的基础；四是现代的行政管理者由于时间有限，而任务繁多，不可能面面俱到地处理好每个问题。

　　（四）“以人为本”原则

　　在应急处理中，会有各种各样的方案提出供我们选择，各种具体方案的选择，实际上也是各种价值观的较量和选择。作为一个政府，在应对某一项具体的紧急事件时，实际上有许多的价值目标，但最重要的应该是人，是人民的生命和财产的安全。对于我们共产党人来说，是人民群众的长远利益和根本利益。中央领导同志在这次非典疫情发生后多次指出，要以民为先，把保护人民群众的生命健康和安全作为重要任务。事实证明，如果能牢记党的宗旨，时刻把人民的利益放在首位，把群众的冷暖挂在心上，就会有不惜一切代价救治病人的魄力，就会有丢开面子、直面事实、坦诚相见的勇气。只有这样，才能得到人民群众的衷心拥护，维护党和政府的形象。衡量一个应急管理是否成功的关键也在于看它最后能否赢得民心。国际上的经验也表明，在应急管理中将人放在首位，可以化解相关受损失人心中的怨恨，可以赢得社会公众的支持和同情，这样就为政府的危机处理行动赢得了宝贵的支持。

　　（五）“适度反应”原则

　　紧急状况本身也是可以分为不同的级别的，所以在应急处置时关键就在于对不同级别的危机采取适度的反应方式。否则不但不会消解危机，反而有可能使危机升级，尤其是针对情况十分复杂的群体性事件的处理。法国处理克莱尔沃监狱的囚犯暴动就是一个成功的例子。1974年法国克莱尔沃监狱的300名囚犯发生暴动，法国宪兵干预队7名队员迅速赶到现场，他们没有因此就大开杀戒，而是占据有利地形，一方面要求直升飞机的支援，一方面使用非致命性的武器——催泪弹惩罚那些用石块攻击警察的囚犯，而且瞄准的部位也都是肩膀和大腿，这样在没有重大伤亡的情况下温和地平息了这次恶性事件。而美国费城警方处理姆邬教事件就酿成了灾难性的后果。1985年，作为地方的一个黑人教派，姆邬教和警方展开了对峙，尽管运用了开火、灌水等多种手段，警方还是无法进入教徒坚守的房屋。后来警察就向教徒所在的屋顶投掷了塑料炸弹，引起了大火。但是警察局长和消防局长都认为可以控制，所以就任凭火势蔓延。最终火势一发不可收拾，烧毁了3个街区，摧毁了61户房屋，造成250名平民无家可归。而姆邬教教徒也有6名成人和5名儿童被烧死。这场灾难使费城市长及其主要助手受到大陪审团以“道德上应受谴责的行为”为名提起的民事起诉，其政治前途也就因此断送。

　　（六）“综合考虑”原则

　　实际上，应急管理是一个政治性很强的管理活动，因为它所直接针对的就是社会处于不安定时期的突发事件，也就是说是对于政府构成直接威胁的事件。而且这种事件往往是大范围、多领域的交叉，所以就更增加了处理的难度和危害程度。因此，为了尽快平息事态，使突发事件得到满意的解决，必须综合考虑，具体地说就是将政治上的考虑和专业上的考虑有机地结合起来。1983年，美国的国家科学院制定了一套危机分析体系，后来为环境保护部门所采纳。这套体系包括两个组成部分，一是危机评价部分，这一部分包括四个环节：灾难确认、剂量——反应评价、暴露性评价、危机性质，不涉及任何的政治性因素和价值判断，只是从事实出发；二是危机管理部分，这一部分最重要的核心观念就是政治方面的考虑，要从众多的备选方案中寻找出最合适的并付诸实施。我国政府在长期的应急管理实践中，也十分重视将政治因素、经济因素、社会因素、国际影响等诸多因素综合考虑，取得了很好的效果。在新中国百废待兴的起步阶段，我们就遇到了美国入侵朝鲜这样的严重考验，尽管我们国内尚未平定，经济还没有恢复，人民迫切希望休养生息，但是从世界社会主义阵营的大局出发，从国家安全的长远利益出发，年轻的共和国还是义无反顾地投入到了“抗

　　美援朝”的伟大斗争中去，通过艰苦卓绝的斗争，捍卫了祖国的领土安全，在世界上赢得了尊重和荣誉。

　　（七）“维护政府”原则

　　紧急情况的发生一般都对社会的稳定有着巨大的破坏作用，而政府在这样的情况下总是成为矛盾的焦点。为了更好地领导应急管理，必须保障政府自身的安全和正常运转的秩序不受影响。这就要求首先保障作为应急管理首脑机构——政府的自身安全和正常运转。只有这样，才能顺利解决危机。

　　对政府在紧急突发事件中的保护不是临时性的措施，而要在法律和日常的制度上给予落实。美国政府为了在危机时刻保障政府的正常运转，制定了“持久的宪法政府计划”。其核心就是保障在任何情况下，美国的最高领导层不至于瘫痪。为此，它要求总统和他的可能继任者不能同时出现在一个地点，一旦发生不测，权力移交的顺序依次是副总统、国务卿、国防部长、司法部长等。所以我们可以看到，在“9•11”袭击事件发生后，副总统切尼就立刻从公众的视线中消失了。

　　维护政府的另一个重要的方面，就是将政府脱身于具体的事件之外，从一个旁观者的角度做好社会协调和管理工作。在处理社会危机时，西方的政府总是站在一个相对较为超脱的第三者的立场，这样进行协调和处理就显得游刃有余。而目前我国应急管理中的一个重要弱点就是，政府过多地成为应急管理的当事人而不是协调者和领导者，自身成为许多矛盾和冲突的焦点，这样一来削弱了政府领导的权威性和公信力，二来也严重牵扯了政府的精力，使之不能集中于最重要的事件的处理之中。

　　（八）“社会动员”原则

　　现代政府管理的趋势是向“小政府，大社会”的方向发展，也就是说政府要从以往几乎无所不包的“万能政府”的影子中彻底脱离出来，更多地依靠公民社会的自身力量来实行社会的管理活动，应急管理也是如此。能否充分调动全社会齐心协力的参与是影响应急管理成败的一个重要因素。这种社会动员的能力虽然和政府在紧急状态来临时的呼吁和影响有关，但更关键的是和这个国家的公民社会的发展水平有关，和社会的民主、法制化的程度有关，和国民的综合素质有关。实际上，面对重大的自然和社会危机，没有全社会的积极参与和大力支持，仅仅依靠政府的力量，想完满地解决危机是不可能的。韩国在遇到金融危机的打击，国家面临支付外债困难时，整个国家发起了“献金运动”，广大民众纷纷自愿捐出自己的金银首饰和银行中的外汇，只买国货，支持国家渡过难关；“9•11”袭击刚过，就有许多美国民众自发赶往事发地点，参加搜救和排队献血。这些成熟的公民行为，显示了社会的强大凝聚力，给了政府以极大的物质和道义上的支持。我国在历次抗洪救灾等抗击重大自然灾害的过程中，也都是在广大人民群众的大力支持下才取得了辉煌的胜利。

　　总之，政府应急管理是一项实践性很强的工作，它的形成、发展和不断深化说到底有赖于政府公共管理实践活动的推动，而后者又是和社会自身的发展和进步紧密相连的。随着政府应急管理实践工作的不断深入，我们对于它的理论认识也必将不断走向深入。