完善我国突发事件应急管理的对策

　　[摘　要]　近些年来，我国突发事件应急管理已经取得了一定的成效，积累了许多应对突发事件的经验。但同时也应该看到，目前，应急管理工作中还存在着应急法制的缺位、社会参与力量缺席、官员问责制度缺失、应对机制缺损等问题。完善突发事件应急管理，应建立标准化的信息网络系统，建设专业化的应急救援队伍，健全战略化的应急资源储备，编制科学化的应急管理预案，提高各部门处理危机信息的能力。

　　[关键词]　突发事件；应急管理；对策

　　近些年来，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件在内的突发事件时有发生。突发事件的发生，在很大程度上带来人员伤亡和财产损失，影响社会秩序和经济持续协调发展。从2003年的“非典疫情”、2005年的松花江水污染事件、2008年我国南方雪灾和5.12四川汶川大地震的应对过程中，可以看出，我国突发事件应急管理已经取得了一定的成效，积累了许多应对突发事件的经验。但同时也应该看到，目前应急管理工作中还存在着一些问题和薄弱环节，如危机意识不强，危机预警、反应和处置能力有待提高，社会自救能力还比较欠缺，法制还不够健全等，所以，我国突发事件应急管理的政策和措施还需要进一步完善。

　　一、我国在突发事件管理中存在的问题

　　(一)应急法制的缺位

　　无论常态还是应急状态下，政府行为法制化，依法行政，是政府实施有效治理的基本原则，政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散，行政命令还优于法治。从立法角度来看，我国先后制定了对付社会动乱的《戒严法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》、《防洪法》和《消防法》等，不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理的色彩很重，在突发性公共卫生事件的应对上也存在协调等多方面的问题。虽然以非常效率出台了《突发公共卫生事件应急条例》取代了《传染病防治法》的规定，如何防止在危机状态下公共政策侵害公民权利，如何进行监督我国公共卫生突发事件应急处理的现状等也都是法律的空白点。

　　(二)社会参与力量缺席

　　适应现代社会要求的政府是有限的政府，管理范围有限，责任有限。SARS发生之初曾一度失控，这种在公共事务中依然自觉“全能”的政府治理思维不能不说是一个祸根。这些突发事件暴露出政府治理在培育和发挥社会力量作用方面的缺陷：一是传统政府管理思维限制了民间组织在公共突发事件中扮演角色和发挥作用，政府一直处在主导地位，并习惯于以行政为主导的行为程序；二是忽视民间力量和社会力量的实力，未能给这支力量发挥作用提供适度空间和保障。此外，由于种种法律、政策、观念等障碍，目前，我国的非政府组织和民间力量发育不良，自身也存在许多问题。由于“全能政府”的存在，我国政策社会化程度不高，导致非营利组织的声音依然微弱，多数公众对其了解不足。

　　(三)官员问责制度缺失

　　SARS事件的经验教训就在于有的政府官员漠视人民的知情权，漠视民众的利益，从而使得民众付出了巨大代价。而这些政府官员之所以敢如此，就在于以往的政治制度安排让政府官员不对自己的行为承担责任。“对上不对下”是原有官僚制度固有缺陷，在涉及人命关天的突发事件面前，固有的思维惯性造成某些地方和部门对相关疫情的隐瞒、缓报甚至欺骗。按照以往惯例，一般都是官员本人直接犯有重大错误，才会被免职。真正因为工作不力者责权范围内出现重大问题而被免职的很少，过于强调官员个人的主观动机，而不论其工作成效，缺乏一种权力与责任对等的意识。“以两名部长级高官被免职，开始追究官员责任为标志，随后全国各地先后追究数百官员的责任，停职检查、免职、党内警告和政纪处分。这是我国首次在突发灾害事件中，就同一问题连续地、大范围地处分失职官员”，成为我国推动政治文明进程的一个显著标志。我国在处理突发公共卫生事件中还包括全球卫生援助以及各部门间沟通与协作不足、疾病检测能力不足、缺乏训练有素的公共卫生工作人员、疫苗研究能力的萎缩等。针对这些不足，我国政府在积极地探索道路和改进办法，在实践中不断地进行调整和完善，争取建立起一套适合中国国情的、有中国特色的公共卫生突发事件应急管理模式。

　　(四)应对机制缺损

　　随着社会发展进程的加快，危机事件的意识在人们头脑中开始确立，也有过针对危机事件处理的单个立法，有关部门(如公安、卫生等)也建立了一定的处置危机事件的应对预案，但由于考虑缺乏系统，部门意识浓厚，完整、系统的应对机制尚未完全形成。表现为：一是缺乏整合机制。国家、各省、市也都相应建立了若干个诸如国安小组、维稳小组、反恐小组等，但在这些机构之上则缺少一个类似美国国家安全委员会或俄联邦安全会议这样的常设危机协调处置的专业机构。因此，各部门各自为战，情报信息缺乏共享，处置力量缺乏共用，造成效率低下、成本过高、效能受限。二是缺乏协调机制。我国现有危机管理模式对单位危机事件的反应能力比较强，而对涉及众多部门、组织和社会公众一起参与的复合危机事件的快速反应慢且效率低下。究其原因是我国在危机处置机制的建设中，尚未摆脱过去计划经济体制带来的部门、系统进行分类救援的模式，对事件本身与社会的关联性考虑的不多，缺乏应对开放性事件的开放性思维。因此，往往出现应接不暇、手忙脚乱的场景，一旦发生问题许多领导现场组织指挥反而出现紊乱，甚至出现无所适从的现象。

　　二、完善突发事件应急管理的对策

　　(一)建立标准化的信息网络系统

　　政府各部门在日常工作中，首先，要培养收集相关信息的专业素养和能力，注重在细微工作中发现和查找信息。其次，建立健全对公众的信息发布系统，及时和客观的发布危机信息，按照属地化管理原则，强化政府信息报告责任和责任追究制度。再次，健全信息收集机制，发挥各类社会组织和公民在信息收集方面的作用。最后，充分利用计算机系统、信息管理等技术，建立专业的数据库，实现联网共享，提高各部门处理危机信息的能力。

　　(二)建设专业化的应急救援队伍

　　建立一支训练有素的处理突发事件的专业队伍。专业队伍是处理突发事件的骨干力量，应该由各类专业人员组成。此次非典事件的应急队伍人员涉及卫生、交通、铁路、民航、公安、物价、财政、农业、医疗保障等诸多领域。专业队伍负责全面、清晰地对各种公共卫生突发事件进行预测；为处理突发事件制定有关的策略和步骤；监督有关方针和步骤的正确实施；在突发事件发生时，对全面的防治工作进行指导和咨询。

　　(三)健全战略化的应急资源储备

　　应急资金物资储备应形成一种制度，在经费和物资上给予大力支持和积极保障，在经费的使用上要坚持确保重点，准确高效，专款专用原则，这也是危机处理能够顺利进行的必备条件。另外，值得注意的是，由于目前社会保障机制的不完善，需要在社会保险、社会救济方面予以更多关注，提供危机方面意外保险与增加救济的力度，引导公众进行长期自我保障投资，提高其自我保护的能力和水平，避免危机过后由于社会保障难以到位而造成的公众生活困难或相关后续问题。

　　(四)编制科学化的应急管理预案

　　科学化的应急管理预案，是提高我国突发事件应急管理能力的有效措施。2005年1月26日，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院会议讨论通过。同年5至6月，国务院印发四大类专项应急预案，其中自然灾害类突发公共事件专项应急预案5件；事故灾难类突发公共事件专项应急预案9件；公共卫生类突发公共事件专项应急预案4件；社会安全类突发公共事件专项应急预案3件。同时，中国红十字总会自然灾害等突发公共事件应急预案、矿山事故灾难应急预案等57件国务院部门预案和省级总体应急预案也相继发布。这些应急预案的发布，为突发事件发生后的救助提供了保障。国务院办公厅提出要进一步扩大应急预案覆盖面，所有街道、乡镇、社区、村庄和各类企事业单位都要完成应急预案编制工作。

　　(五)建立系统化的基层应急体系

　　基层机关、社会团体和企事业单位是本单位应急管理工作的责任主体，要根据实际情况建立健全应急管理组织体系，在属地政府的领导下开展应急管理工作。2008年5月，黑龙江省成立了以省长任主任的省政府突发事件应急委员会，应急委员会要求发生较大突发事件应在2小时内如实向省政府报告，省通信管理局要在第一时间启动应急通信保障预案，保证事发现场通信联系畅通。县级人民政府按照属地管理原则，全面负责本行政区域内各类突发公共事件的预防和应对工作；要明确领导机构，确定人员开展应急管理工作。街道办事处、乡级人民政府负责本行政区域内各类突发公共事件的预防和应对工作，可根据实际情况，明确领导机构，确定相关责任人员。居委会、村委会等基层群众自治组织，要将应急管理作为自治管理的重要内容，落实应急管理工作责任人，做好群众的组织、动员工作。积极探索跨行政区域的单元化应急管理模式，完善相应的组织体系，明确相关责任。