某实业公司事故应急救援预案的编制与思考

　　事故应急预案是指事前筹划在事故发生时所采取的应急措施。它充分利用一切可能利用的资源，在事故发生后迅速控制事故发展并尽可能排除事故。制订事故应急预案的目的是保护现场人员、财产和场外人员的安全，将事故对人员、财产和环境造成的损失降至最低程度。

　　根据《安全生产法》、《消防法》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《特种设备安全监察条例》等法律法规，结合《清江公司安全生产责任制》、《清江公司安全生产管理办法》等制度，清江实业公司依照“预防为主、统一指挥、分级负责、属地为主、单位自救和社会救援相结合”的方针和原则，于2004年着手编制《清江实业公司事故应急救援预案》（以下简称《预案》），现将该《预案》的编制情况和编制中的思考整理出来，以供同行参考。

　　一、《预案》编制的背景

　　近年来，国内发生的一系列重大、特大事故表明，我国的生产安全形势依然严峻。我国事故死亡高达14万人/年，伤残300万人/年，事故损失占GDP的2.5%,与发达国家相比，数字相当惊人，在人权领域影响较大。党的十六届三中全会明确提出：要“建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”。多年来，清江公司高度重视安全生产工作，建立健全了电力安全生产、梯级电站防汛预案等。今年开展的“第四次质量安全月活动”明确提出，建立完善重特大安全事故应急救援预案，开展反事故演习。

　　清江实业公司成立伊始，就专设了分管质量安全的副总经理和安全生产管理委员会，并提出适时建立事故应急救援预案体系，切实提高清江实业公司的安全管理水平的要求。2004年初，这一设想写入了《清江实业公司党政工作要点》，清江实业公司安委会要求各单位立即启动编制工作，年内审核实施。

　　然而，长期以来，我国安全文化领域的理论和技术研究相当薄弱，工矿企业事故应急救援预案体系基本缺失，国家没有强制性的标准和要求。2004年，国家安监局计划出台的事故应急救援法规也主要是针对城市突发重大事故应急救援。作为企业，尤其是横跨建筑、供水、供电、通讯、酒店、物业等多行业的企业，生产经营场所点散面广，安全重点控制部位和环节多，如何共享企业事故应急救援资源，建立行之有效的安全事故应急救援预案？清江实业公司提出了“精干队伍、自主编制、不求全面、逐步完善”的方针，经过四个月的努力，清江实业公司事故应急救援预案基本完成。

　　二、《预案》的基本内容

　　《预案》包括总预案、事故现场应急救援预案、附则三个部分。

　　总预案主要对事故应急救援预案的适用范围，安全事故应急救援指挥系统及其职责，安全事故处理程序，事故后的恢复程序，反事故培训与演练等内容进行了原则性的规定，勾勒出事故应急救援的基本框架，是《预案》的总纲部分。

　　事故现场应急救援预案由各分（子）公司起草，主要针对本行业、本企业的特点，以重点控制部位的事故为切入点，设想事故发生后迅速控制事故发展并尽可能排除事故，减少伤亡和财产损失的措施，侧重于事故应急救援的具体操作，是事故处理的现场指南。根据行业特点，《预案》归纳了酒店事故应急救援预案、建筑业事故应急救援预案、宜昌生产生活基地事故应急救援预案和供水供电事故应急救援预案等四个部分。

　　附则主要列举事故应急救援的社会资源、应急救援联系方式、义务人员组织等，便于事故处理时查阅，以及《预案》的日常管理。

　　三、《预案》编制中发现的问题和思考

　　通过《预案》的编制，我们发现对事故应急救援存在一些认识上的不一致。

　　首先，对《预案》的启动条件认识不一致。一些单位将停电、停水等一般性事故写入预案。经过分析，我们认为，编制事故预案的根本缘由是重大以上事故组织工作的复杂性，提前进行事故预想可以弥补应急状态下组织能力的不足、组织程序上的疏忽。因此，涉及部门单一、施救人员不多，处理不复杂的一般事故不应纳入《预案》。《预案》编制应建立在重大危险源识别的基础之上。

　　其次，对《预案》的主要内容认识不一致。一些单位将事故的防范措施、反事故演习、安全培训等作为预案的主要内容。我们认为，《预案》是程序性文件，主要内容是事故发生后的处理、善后、恢复等，因此，《预案》不宜将事故的防范措施等作为主要内容。防范措施等是事故前的行为，是安全规程的内容。

　　第三，对事故报警机制认识不一致。各分（子）公司都明确了应急工作的统一管理机构，但事故发生后，在程序上出现了“自下而上、和自上而下”两种认识，“自下而上”是根据行政隶属关系，逐级上报，符合一般的办事程序；“自上而下”是直接向应急救援的指挥机构高层报告，然后，分层、分块安排应急救援任务。我们认为，在事故处理中，只有应急救援指挥机构高层拥有优先的知情权，才能有效发挥协同指挥职能。行政管理的中层不具有综合调动应急资源的决策能力，逐级上报显然效率不足。

　　第四，事故应急的指挥中枢机构设置不一致。各分（子）公司根据自身情况，将事故应急的指挥中枢机构设在办公室、监控室、总机室、值班室等处。原则上，事故应急的指挥中枢机构应该统一，以视野开阔、来往方便、指挥高效为准。

　　第五，事故应急救援现场指挥人员的产生方式不一致。比较典型的有两种方式，一种方式确认现场行政级别最高者为现场指挥人员；另一种以现场受过事故应急培训，有安全管理经验人员为指挥人员。前一种方式的好处是遴选方式直接快速，但行政级别最高者不一定有事故应急救援的指挥能力，而且，随着事态的发展，指挥人员始终不能固定。后一种方式比较科学，但在实际操作中，有可能不易找到合适的人，尤其是愿意承担指挥责任的人选。原则上，这两种方式兼顾应该是比较可行的。

　　第六，事故应急救援调动部门、人力等的程度认识不一致。有的单位认为，为防止事故扩大，事故应急必须调动一切可能的资源。有的单位则认为，事故应急应该减少社会影响面，知情人和参与人越少越好。从组织行为学的角度看，事故应急调动的部门、人员越多，组织起来越困难，协调工作越复杂，处理效率越低下。事故应急调动的部门、人员越少，事故应急的组织工作越简单，但事故扩大的风险也在加大。我们认为，事故应急应当根据事故的程度，分级响应，逐次动员人力、物力到现场。