［摘要］ 为进一步提高地方和企业应急预案编制水平，结合我国“一案三制”应急体系建设的实际情况，分析应急预案编制工作中存在的问题，强调了对应急管理和应急预案的基本认识。在此基础上，论述了应急预案的基本结构、内容和编制程序的方法，提出进一步加强应急预案标准化和数字化的建议。
［关键词］一案三制应急预案应急管理
1.前言
应急预案，又称应急计划，是针对可能的突发公共事件，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低人员伤亡和经济损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事件类型、发生的可能性及发生过程、事件后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排，它明确了在突发公共事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。
编制应急预案是我国“一案三制”应急体系建设工作中的重要内容，也是突发公共事件应急准备工作的基础，我国《防洪法》、《抗震减灾法》、《安全生产法》、《消防法》、《传染病防治法》等法律法规中均有明确规定。
国务院及其部门制定并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》、25件专项预案、80件部门预案和省级预案；各市、县政府也大都制定了总体应急预案；截至2006年3月，我国已制订各级应急预案约2.4万件，基本覆盖各类突发公共事件，全国应急预案体系基本形成，对提高我国应对突发公共事件的整体水平具有重要意义［1］。但由于我国应急体系建设工作起步时间较短，在应急预案编制过程中也出现了一些问题［2］，主要表现在：一些预案格式、内容雷同，脱离本部门实际；预案文档冗长，多则可达数百页，查询使用困难；不同层次、类型预案之间联接融合性不够，缺乏标准化交互程序；预案过于注重文本文件形式，而忽视培训、演练等预案管理内容；一些预案科技水平较低，先进技术方法应用不够。这些差距与问题在今后预案编制工作中应引起注意。
2.编制应急预案的基本认识
一是假定事件肯定发生。制定应急预案的一个重要前提是准备事件肯定发生，应急管理可能涉及到预防、应急响应和事后调查处理与整改，但应急预案的对象主要是在应急响应阶段，即使是应急准备工作也是强调针对事件发生的准备。预防是公共安全管理的基本原则，但不是应急预案的特点、工作目标和主要内容。
二是应急事件具有不可预见性和严重破坏性。突发公共安全事件是在难以预见情况下突然爆发，而且具有扩展、放大和激变的潜力，一旦失控可由事件转化为危机，对国家政治、经济、社会秩序和人民生命与财产安全形成冲击。应急预案的对象不是日常工作中紧急的一般性问题，而是用常规管理无法应对的不可预见和具有破坏性的顶级事件。
三是应急预案的重点是应急响应的指挥协调。突发公共事件往住诱因复杂，形势多变，激化迅速，而且其时间和空间分布范围难以把握。几乎每次重大事件应急响应活动都涉及到几十个部门、上百个单位，少则百人，多则数万人，还可能出现跨地区，甚至跨国境的复杂情况。从这个意义上讲，每一次应急响应都是一个复杂开放的巨系统，使这个系统能够快速、高效运行关键是多机构的联合指挥与协调。应急预案的主要功能就是建立统一、有序、高效的运行机制。
四是应急指挥的核心是控制。从系统动力学观点，公共安全事件的诱发、发展和演变是一个“能量”转换的动力过程。应急指挥的核心就是应用反馈机制，合理应用应急力量和资源，把握时机，尽早切断事故正效应链，采取常规与非常规措施，如紧急状态下的媒体导向和公共关系处理等，强化控制力度，防止事件向危机方向转化，对已出现的危机，将其破坏力和影响范围都控制在最低级别。
五是应急预案应覆盖应急准备、初级响应、扩大应急和应急恢复全过程。根据国外应急管理经验和近年来我国“一案三制”工作实践，普遍的认识是应急预案不仅注重应急响应活动，还应包括应急准备和应急恢复这两部分为重要内容，而且为了突出“第一反应”和“属地为主”的原则，应急响应活动须明确划分为初级响应和扩大应急两个阶段。
六是预案只写能做到的。应急预案与应急体系建设规划有原则区别。应急预案是应急活动的具体指导，应急活动必须是以现有能力和资源为基础。动员现有力量和整合存量资源成为应急预案编制与实施的基本原则。未来建设目标和规划内容不应列在应急预案中。
七是强调预案的培训、宣传和演练。针对预案目标与内容的培训、宣传和演练是应急预案管理的基础，在美国国家应急预案编制指南的前言中提出“没有经过培训和演练的任何预案文件只是束之高阁的一纸空文”：“预案不仅是让人看，更重要的是要在实践活动中切实应用”。应急预案中列入的所有功能和活动都必须经过培训演练，包括切实提高领导干部在内的各类应急工作人员的意识和能力，熟悉和掌握应急响应程序和方法。在培训和演练中发现的问题可以成为预案修改更新的参考。
3.预案基本结构与内容
3.1预案分类
各类潜在突发公共事件，其风险类型和规模有很大差异。因此，在编制应急预案时应当结合实际，做到重点突出，反映出本地区的主要事故风险，并合理地划分各类预案的适用范围，保证各类预案之间的无缝联接。
预案的分类方法：如按行政区域可划分国家级、省级、市级、区（县）和企业预案；按突发公共事件的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等预案；按预案适用范围和功能进行分类，如将城市的应急预案可划分为综合预案、专项预案和现场预案以及单项预案［3］。
3.1.1综合预案
综合预案也是总体预案，是预案体系的顶层设计，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系基本构架及预案的文件体系，可以作为本部门应急管理工作的基础。
3.l.2专项预案
专项预案是针对某种具体、特定类型的紧急事件，例如危险物质泄漏和某类自然灾害等的应急响应而制定。专项预案是在综合预案的基础上充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形式、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。
3.1.3现场预案
现场预案是在专项预案的基础上，根据具体情况需要而编制，针对特定场所，通常是风险较大场所或重要防护区域等所制定的预案。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场内应急预案等。现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动更具体的操作性。
3.1.4单项预案
单项预案是针对大型公众聚集活动（例如经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动）和高风险的建设施工活动（例如城市人口高密度区建筑物的定向爆破、水库大坝合龙、城市生命线施工维护等活动）而制定的临时性应急行动方案。预案内容主要是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相关应急机构的职责、任务和预防性措施做出的安排。
3.2预案的基本结构
由于各类预案各自所处的行政层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所差别，但都可以采用基于应急任务或功能的“1+4”预案编制结构，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件构成。
3.2.l基本预案
基本预案是对应急管理的总体描述。主要阐述被高度抽象出来的共性问题，包括应急的方针、组织体系、应急资源、各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、基本应急响应程序以及应急预案的演练和管理等规定。
3.2.2应急功能设置
应急功能是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务，如指挥和控制、警报、通讯、人群疏散、人群安置和医疗等。针对每一应急功能应确定其负责机构和支持机构，明确在每一功能中的目标、任务、要求、应急准备和操作程序等。应急预案中功能设置数量和类型要因地制宜。为直观地描述应急功能与相关应急机构的关系，可采用应急功能分配矩阵表。
3.2.3特殊风险管理特殊风险管理
是基于重大突发公共安全事件风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的特殊风险，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应承担的职责和功能，并为该类风险的专项预案的制定提出特殊要求和指导。
3.2.4标准操作程序
按照在基本预案中的应急功能设置，各类应急功能的主要负责部门和支持机构须制定相应的标准操作程序，为组织或个人履行应急预案中规定的职责和任务提供详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可作为应急预案的附件或以适当的方式引用。标准操作程序的描述应简单明了，一般包括目的与适用范围、职责、具体任务说明或操作步骤，负责人员等。标准操作程序本身应尽量采用活动检查表形式，对每一活动留有记录区，供逐项检查核对时使用。已做过核对标记的检查表，成为应急活动记录的一部分。标准操作程序是可以保证在事件突然发生后，即使在没有接到上级指挥命令的情况下可在第一时间启动，提高应急响应速度和质量。
3.2.5支持附件
主要包括应急救援支持保障系统的描述及有关附图表，包括：通讯系统；信息网络系统；警报系统分布及覆盖范围；技术参考（后果预测和评估模型及有关支持软件等）；专家名录；重大危险源登记表、分布图等［4］。
3.3应急预案的基本内容
应急预案内容一般由6个核心要素和23个二级要素构成。这些要素既是编制预案的依据，也是预案评审的要点。
4.应意预案时编制过程
应急预案编制过程一般分为下面五个步骤：
一是成立预案编制小组。这是应急预案编制工作的重要环节，对实现应急管理的基本原则具有很重要的作用，同时，为各个应急部门提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的观点和意见。预案编制小组的成员一般应包括：行政首长或其代表，应急管理部门，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等有关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表和技术专家等。预案编制小组的成员确定后，须确定编制计划，明确任务分工，保证预案编制工作的科学有序。
二是风险分析和应急能力评估。风险分析是应急预案编制的基础。风险分析结果不仅有助于确定应急工作重点，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。
危险识别：危险识别目的是识别可能存在的重大危险因素，分析本地区的地理、气象等自然条件、工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故等突发事件。
脆弱性分析要确定的是：一旦发生危险事故，最容易受到冲击破坏的地区或单位，以及最可能出现波动或激变的环节。脆弱性分析结果应提供下列信息：受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素（例如，地形、交通、风向等）；预计位于脆弱带中的人口数量和类型（例如，居民、职员、敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所）；可能遭受的财产破坏，包括基础设施和运输线路；可能的环境影响；可以标明最需要保护的地区、单位和人群。
风险评估：根据脆弱性分析的结果，评估突发公共事件发生时，造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最严重的情况（顶级事件）进行分析。风险分析可以提供下列信息：发生事故和环境异常的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；以及对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。
应急能力评估：依据风险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训等，应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、有效的应急策略。
三是编写应急预案。
应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，以最可能地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。
四是应急预案评审与发布。
为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。应急预案经评审通过和批准后，按有关程序进行正式发布和备案。
五是应急预案实施。
应急预案的实施是应急管理的重要工作。应急预案实施包括：开展预案宣传、进行预案培训，落实和检查各个有关部门职责、程序和资源准备，组织预案演练，使应急预案有机地融入到公共安全保障工作之中，真正将应急预案所规定的要求落到实处。应急预案应及时进行修改、更新和升级，尤其是在每一次演练和应急响应后，应认真进行评审和总结，针对实际情况的变化以及预案中所暴露出的缺陷，不断地更新、完善，以持续地改进应急预案文件体系。
工业发达国家的应急预案编制工作已有至少几十年的历史，从形式和内容上大致可划分为三个发展阶段：一是二战之后，以个别场所和单种事件为对象，强调过程控制为主的个例预案；二是上世纪九十年代后，以确保社会安定为目标，以防灾、减灾为主要工作，在建立监测和预警基础上，以联合指挥协调为特征的综合性预案；从上世纪末到本世纪初这几年，由于政府对危机管理认识深化和信息技术的巨大进步，应急预案进入到以国家危机应对体系为核心的标准化和数字化阶段，使应急预案更加强调全局意识，更加简便、实用和高效。我国应急预案工作已取得历史性的进步，为建立现代预案体系奠定了良好的基础，标准化和数字化应成为未来我国应急预案的发展方向。