中小城市突发公共事件的特点及其应急管理对策

　　[摘　要] 中小城市数量众多、分布广泛，其城市管理水平、硬件设施、应急管理人员素质参差不齐，面临着应对突发公共事件的严峻挑战。本文结合中小城市实际情况，概括了中小城市突发公共事件具有典型的前沿性、多样性、高发性、复杂性和关注性等特点，提出中小城市突发公共事件应急管理应保持常态运转、制订系统全面的处置预案、着力提升科技水平、坚持果断处置与灵活处理相结合、始终把握信息发布的主动权等对策。

　　[关键词] 中小城市；突发公共事件；应急管理；特点

　　中小城市，是指市区非农业人口在50万以下的地级市和县级市，它在我国数量众多、分布广泛。目前，我国正处于向城市化高速迈进阶段，城市数量已由1949年的136个发展到670多个，其中中小城市占88%以上。[ 1 ]城市化进程加快，给城市管理带来新课题，面临着应对突发公共事件的严峻挑战。中小城市与大城市和农村相比具有自己典型的特征，分析中小城市突发公共事件的特点，研究其应急管理对策，对加强我国城市应急管理具有广泛而现实的意义。

　　一、中小城市突发公共事件的特点

　　中小城市独特的区域位置、人口构成、承载功能，使它与大城市和农村比，突发公共事件除了具有突发性、公共性、危害性等共同特征外， [ 2 ]还具有自己典型的特点。

　　1. 城市与农村交汇，决定了中小城市突发公共事件的前沿性。我国中小城市是城市与农村的交汇处，处于城市的下端、农村的上端，既具有城市的功能，又与农村紧密相联，是突发公共事件的前沿地带，绝大多数突发公共事件都发生在中小城市。我国人均GDP正处于1000 美元至3000 美元的发展阶段，是“经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会伦理需要调整重建的关键时期”[ 3 ] ，也是危机频发时期，而承担城市和农村双重载体的中小城市首当其冲，将面临着十分严峻的挑战。当前，我国每年因安全事故、自然灾害以及社会治安等突发公共事件造成的经济损失高达6550亿元，并有约20万人被夺去生命，其中80%以上发生在城市城区。

　　2. 农业、工业、商业共融，决定了中小城市突发公共事件的多样性。中小城市是人口相对密集的区域，同时又融合了各类经济形态。它既有占基础地位的或传统或现代的农业，又有日益发挥支柱作用的工业，还有活力显现的商贸、物流、服务等产业。产业齐全集中，人流物流密集，使中小城市突发公共事件呈现多样性，突发公共事件所包涵的类型，在中小城市都会发生。

　　3. 设施与技术落后，决定了中小城市突发公共事件的高发性。目前，我国中小城市大都处于急剧扩张阶段，城市管理与公共服务却相对滞后。与大城市相比，中小城市基础设施落后，技术手段匮乏，防灾救灾能力和水平不高，人员素质参差不齐，城市应急体系较为脆弱，导致突发公共事件呈高发、频发态势。由于缺少有效的预防和应对自然灾害手段，洪涝、旱灾和地震造成的损失呈增长趋势；由于生产安全技术落后，安全事故居高不下，亿元GDP生产安全事故死亡率达到0. 558；由于防疫不到位、卫生条件差，公共卫生形势严峻，影响人民健康和安全的公共事件时有发生。在城市化进程加快的情况下，如果城市安全功能不能及时跟进，中小城市突发公共事件发生的频率、密度、范围及影响还会日益加大。

　　4. 经济与政治交织，决定了中小城市突发公共事

　　件的复杂性。中小城市因为群体面广，有农民、工人、个体工商业者，也有城市居民和外来流动人群，人口情况复杂，从事一、二、三产业都有，且相互关联。这就使中小城市突发公共事件往往不是单一的，会引起连锁反应。另外，从中小城市突发公共事件的诱发因素看，它大多是各种矛盾相互交织的结果，总是呈现出一果多因、牵一发动全身的复杂状态。以各地近年来频繁发生的群体性上访事件为例，有的是因为征地、拆迁等侵占群众利益引发的，有的是企业改制没有处理好职工就业、养老保险等问题引发的，还有的是因为环境污染、安全事故处理不当引发的，更有个别是因为黑恶势力和非法宗教蛊惑操纵而引发的。因此，必须把握中小城市突发公共事件的本质，抓住根本，兼顾各方面因素。

　　5. 宏观和微观结合，决定了中小城市突发公共事件的关注性。中小城市处在宏观和微观的结合点上，具有承上启下的作用。它既是国家各项宏观政策落实到基层工作的中转站，又是基层工作实践反馈到宏观决策的重要渠道，它所发生的突发公共事件不仅会引起当地广大群众的普遍关心，也会引起高层及全社会的关注，极易造成广泛的社会影响。同时，大众传媒系统的多样化和快捷化，加快了信息的传播，中小城市发生的突发公共事件往往很快成为各类新闻媒体报道的焦点，而且会迅速传遍全社会各个角落，成为社会和公众谈论的热点话题。

　　二、中小城市突发公共事件应急管理对策

　　所谓危机，就是“危险中蕴藏着机遇”，或“危险与机遇并存”。危机发生后，只要措施得当、处置得力，就可以有效纠正社会系统和结构的不安全因素，促进良性运行。应对中小城市突发公共事件，关键是根据其特点，抓住关键，突出重点，制定和完善应急管理思路、方法。

　　1. 中小城市突发公共事件的前沿性，要求应急管理工作保持常态运转。当前，许多中小城市对身处突发公共事件前沿认识不足，危机意识不强，往往是等到突发公共事件发生了才去采取措施，事件平息后又“好了伤疤忘了痛”。“面对任何危机，你首要的目标是尽快结束危机，而比这更重要的是要做到防患于未然”。[ 5 ]现在，很多中小城市尚未建立应急管理常设机构，危机发生后便临时成立工作小组应付危机，造成了应急管理工作上的极大被动。因此，当务之急，是要尽快建立和完善专门的、常设的、权威的突发公共事件应急管理部门和专业队伍，并保持常态运转。

　　中小城市应急管理机构，平时主要是制定应急管理预案，完善和实施预防危机发生的各项措施，总结应急管理经验教训。一旦爆发突发公共事件，应急管理机构立即被全面激活，成为应对突发公共事件的指挥中心，负责指挥、协调各种应急管理机构和社会资源。同时，要建立高效的、多元化的应急救援队伍，充分整合公安、武警、预备役民兵等作用，经常组织演习，突发公共事件发生后及时投入到抗灾救援行动中去，做到召之即来，来则能战，战则必胜。

　　2. 中小城市突发公共事件的多样性，要求应急管理工作制订系统、全面的处置预案。中小城市突发公共事件具有多样性，应急管理工作既不能象农村那样偏重于自然灾害，也不能象大城市那样偏重于公共秩序和安全，必须是全面的、系统的，应该包揽各种可能发生的突发公共事件。中小城市在制订突发公共事件预案时，应宁细勿缺，尽量周到、周全。同时，要善于整合各类社会资源，合理调度分配，形成既有各灾种独立有效应对，又有各救灾资源能够整合协调、形成合力的应急管理工作机制。

　　3. 中小城市突发公共事件的高发性，要求应急管理工作着力提升科技水平。针对中小城市突发公共事件高发、频发态势，必须以先进的科学技术进行预防和控制。一方面，要在城市管理中注入更多的科技手段，加强基础设施建设，提高应急装备水平，加快高危行业技术改造，搞好卫生防疫，提高灾害预测预报能力。另一方面，要发挥科技在应急管理中的作用。首先，大力普及防灾救灾知识和卫生防疫常识，提高群众应急管理的意识，提高群众自救互救和应急处置的能力，在灾害高发季节和灾害发生期间，可以通过广播、电视、报纸，利用手机群发等方式，迅速将防灾自救知识传播给公众；其次，建立反应灵敏的信息管理系统，使信息搜集、信息传递、信息识别科学、准确、快速；第三，成立应急管理专家组织，发挥专业技术人员在信息研判、决策咨询方面的作用。另外，借鉴广西南宁市经验，运用先进技术装备应急管理指挥系统，要配备集中监控系统、卫星图像实时传送系统、车辆定位系统、地理信息系统等高科技手段，以提高快速反应和有效应对能力。

　　4. 中小城市突发公共事件的复杂性，要求应急管理工作坚持果断处置与灵活处理相结合。突发公共事件的复杂性表现在:一是一种事件可能转化为另一种事件，引发的问题是各种矛盾综合作用的结果；二是一种事件可能隐含着诸多因素，如单一自然灾害衍生出事故灾难或公共卫生事件，个体矛盾处置不当演变为群体性事件。这就要求在应急管理中，一方面要果断处置，尽快控制局面，维护正常秩序；另一方面要灵活处理，认真梳理可能出现反复的各种诱发因素，分别采取针对性措施，避免矛盾转化和遗留隐患。根据专家对我国社会矛盾的特点和经济形势发展的分析，预计今后中小城市群体性事件在量上有继续上升的趋势。[ 6 ]对群体性事件的应急管理尤其要注重以人为本原则、及早化解原则、依法处理原则、慎用警力原则，以果断而灵活的处置方法，及时让事态平息下来，把问题解决好。

　　5. 中小城市突发公共事件的关注性，要求应急管理工作始终把握信息发布的主动权。中小城市发生突发公共事件的传播有一个突出特点，有效处置的突发事件通常不会引发媒体兴趣和社会关注，一旦处置不力，便可能立即使得平时边缘化的中小城市立即成为整个社会关注的焦点，所谓“好事不出门，坏事传千里”。引起关注，既是好事，能促进事件的处理、问题的解决、经验教训的吸取，但也有不利的一面，极易传播错误信息，误导公众视听，干扰事件的正常处理。这就要求应急管理工作中加强信息管理，牢牢把握主动权。政府和应急管理部门应主动加强与媒体的沟通，发挥媒体在应急管理中的积极作用，向公众传递及时、准确、客观、全面的信息，否则一旦丧失话语权，政府的公信力和权威性将面临质疑，谣言将大行其道，更加不利于突发事件的处理。新闻传播学揭示过一个规律:没有你的声音，就会有别人的声音。因此，中小城市应建立新闻发言人制度，以我为主提供情况，防止因封锁信息而谣传误传，因失实报道而影响稳定。