城市重大事故应急预案的层次与结构

【摘  要】应急预案编制是应急准备工作的核心内容之一。本文对城市重大事故应急预案的层次进行了划分，将其分为综合预案、专项预案和现场预案三个层次，并提出预案的“1+4”基本结构和基本内容要求，即一个基本预案加上应急功能设置、特殊危险预案、标准操作程序和支持附件，从而建立了完整清晰的城市重大事故应急预案文件体系。
【关键词】应急预案,重大事故,层次,结构

1 前言
    近年来，随着我国国民经济的快速增长，城市化进程的加快，城市的地域、人口、工业规模和数量等都在迅速扩大，城市功能日益复杂化。与此同时，城市所面临的风险也日益增加。火灾、爆炸、毒物泄漏、高楼坍塌、交通事故等生产和生活中人为因素造成的各类安全问题和事故风险日益突出。无数历史事故教训表明，尽管事故是不可避免的，但若制定了有效的应急预案，能及时组织应急救援，可极大地降低事故的后果严重程度，在完全有准备的条件下，甚至可以将事故消灭在发生的初始阶段，从而最大限度地减少人员的伤亡和财产损失、环境破坏，如2003年“12.23”开县井喷导致的特大伤亡事故。可以说应急预案的制定是应急系统的关键，是应急准备工作的核心内容之一。

    应急预案是针对可能发生的重大事故（件）或灾害,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辩识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性及发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排，它明确了在突发事故发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。应急预案在应急工作中的重要作用和地位体现在：
（1）应急预案确定了应急工作的范围和应急体系，使应急准备和应急管理不再是无据可依、无章可循。例如，应急资源配置、人员培训和演习等。
（2）应急行动对时间要求十分敏感，制定应急预案有利于做出及时的应急响应，降低事故后果。
（3）成为城市应对各种突发重大事故的响应基础。通过编制城市的综合应急预案，可保证应急预案足够的灵活性，即使对发生预料之外的突发事件或事故，也可以起到基本的应急指导作用，成为保证指导城市应急救援的“底线”。
（4）当发生超过城市应急能力的重大事故时，便于与省级、国家级应急部门的协调。
（5）预案的编制、评审、发布和宣传有利于社会各方了解所面临的重大风险及其相应的应急措施，有利于促进社会各方提高风险防范意识和能力。

    通常一个城市或地区会存在多种的潜在事故类型，例如，地震、火灾、水灾、飓风、泥石流、雪崩、地表塌陷、海啸、火山爆发、暴风雪、空难、危险物质泄漏、长时间停电、放射性物质泄漏等，此外，城市举行的各种大型活动也可能会出现重大紧急情况，因此，必须在编制应急预案时应当进行合理的策划，做到重点突出，反映出本地区的主要重大事故风险，并合理地组织各类预案，避免预案之间相互孤立、交叉和矛盾。

2 预案的分类和层次
    预案的分类有多种方法，如按行政区域划分国家级、省级、市级、区（县）和企业预案，按时间特征可划分为常备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会等），按事故灾害或紧急情况的类型可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。而最适合城市组织预案文件体系的分类方法是按预案的适用对象范围进行分类，即将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案（见图1），以保证预案文件体系的层次清晰和开放性。

2.1 综合预案
    综合预案是城市的整体预案，从总体上阐述城市的应急方针、政策、应急组织结构及相应的职责，应急行动的总体思路等。通过综合预案可以很清晰地了解城市的应急体系及预案的文件体系，更重要的是可以作为城市应急救援工作的基础和“底线”，既使对那些没有预料的紧急情况也能起到一般的应急指导作用。

2.2 专项预案
    专项预案是针对某种具体的、特定类型的紧急情况，例如危险物质泄漏、火灾、某一自然灾害等的应急而制定的。

    专项预案是在综合预案的基础上充分考虑了某特定危险的特点，对应急的形势、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，具有较强的针对性。

2.3 现场预案
    现场预案是在专项预案的基础上，根椐具体情况需要而编制的。它是针对特定的具体场所（即以现场为目标），通常是该类型事故风险较大的场所或重要防护区域等，所制定的预案。例如，危险化学品事故专项预案下编制的某重大危险源的场外应急预案，防洪专项预案下的某洪区的防洪预案等。现场应急预案的特点是针对某一具体现场所存在的该类特殊危险，结合可能受其影响的周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。

3 预案的基本结构
    综合预案、专项预案和现场预案由于各自所处的层次和适用的范围不同，其内容在详略程度和侧重点上会有所不同，但都可以采用相似的基本结构。建议采用基于应急任务或功能的 “1+4”预案编制结构（见图2），即一个基本预案加上应急功能设置、特殊风险预案、标准操作程序和支持附件构成，以保证各种类型预案之间的协调性和一致性。

3.1 基本预案
    基本预案是该应急预案的总体描述。主要阐述应急预案所要解决的紧急情况、应急的组织体系、方针、应急资源、应急的总体思路并明确各应急组织在应急准备和应急行动中的职责、以及应急预案的演练和管理等规定。基本预案的具体内容可以包括：
    预案发布令；各应急机构的署名页；术语与定义；相关法律法规授权和依据；方针、原则与适用范围；危险分析与环境综述；应急资源的管理和综述；机构与职责；分级响应机制；教育、培训与演练规定；与其他应急预案的关系；有关互助协议的签定；预案的制定、更新、评审、发布等管理规定；其他，如分发记录和修改记录等。

3.2 应急功能设置
    应急功能是对在各类重大事故应急救援中通常都要采取的一系列基本的应急行动和任务而编写的计划，如通讯保障、人群疏散、人群安置、医疗等。它着眼于城市对突发事故响应时所要实施的紧急任务。
各类重大事故尽管起因各异，但其后果和影响却是大同小异。例如，地震、洪灾和飓风等都可能迫使人群离开家园，都需要实施“人群安置/救济”，而围绕这一任务或“功能”，可以基于城市共同的资源在综合预案中制定共性的计划，而在专项预案中针对每种具体的不同类型灾害，可根据其爆发速度、持续时间、袭击范围和强度等特点，只需对该项计划作一些小的调整，从而避免重复的编制工作。同样，对其它的应急任务也是相似的情况。而关键是要找出和明确应急救援过程中所要完成的各种应急任务或功能，并明确其有关的应急组织，确保都能完成所承担的应急任务。

    由于应急功能是围绕应急行动的，因此它们的主要对象是那些任务执行机构。针对每一应急功能应明确其针对的形势、目标、负责机构和支持机构、任务要求、应急准备和操作程序等。应急预案中包含的功能设置的数量和类型因地方差异会所不同，主要取决于所针对潜在重大事故危险类型，以及城市的应急的组织方式和运行机制等具体情况。比较典型的应急功能包括：
    接警与通知；指挥与控制；警报和紧急公告；通讯；事故态监测与评估；警戒与治安；人群疏散；人群安置；医疗与卫生；公共关系；应急人员安全；消防和抢险；泄漏物控制；现场恢复等。
为直观地描述应急功能与相关应急机构的关系，可采用应急功能矩阵表（表1）。

应急机构应急功能 消防部门 公安部门 医疗部门 应急中心 新闻办 广播电视 …
警报 S S  R  S
疏散 S R S S  S
消防与抢险 R S  S  
…      
R——负责机构         S——支持机构

3.3 特殊风险预案
    特殊风险预案是基于城市潜在重大事故风险辨识、评价和分析的基础上，针对每一种类型的可能重大事故风险进行基本的描述，明确其相应的主要负责部门、有关支持部门及其相应的职责，并为该类专项预案的制定提出有关的特殊要求和指导。可能包括的特殊风险有：
    地震；洪水；火灾；暴风雪；台风；长时间停电；空难；重大工程事故；重大交通事故；危险化学品事故；核泄漏事故；中毒事故；突发公共卫生事件；社会突发事件；极度高温或低温天气；大型社会活动；其他，如敏感日期等。

3.4 标准操作程序
    由于在应急预案中没有给出每个任务的实施细节，各个应急部门必须制定相应的标准操作程序，为组织或个人提供履行应急预案中规定的职责和任务时所需的详细指导。标准操作程序应保证与应急预案的协调和一致性，其中重要的标准操作程序可附在应急预案之后或以适当的方式引用。
标准操作程序的描述应简单明了，一般包括目的与适用范围、职责、具体任务说明或步骤，负责人，有关附件（检查表、附图表等）等，标准操作程序本身也应尽量采用检查表的形式，对其中的每一步应留有标记记录区，供逐项检查核对时使用。已做过核对标记的检查表，成为应急过程中所产生的记录的一部分。

3.5 支持附件
    应对应急系统中有关的支持保障系统进行详细的描述，并提供有关的附图表。典型的支持附件包括：
通讯系统；信息网络系统；警报系统分布及覆盖范围；重大危险源登记及分布图；重大事故灾害影响范围预测图；重要防护目标一览表、分布图；应急机构、人员通讯联络一览表；消防队等应急力量一览表、分布图；应急装备、设备（施）、物资一览表；应急物资供应企业名录；医院、急救中心一览表；外部机构通讯联络一览表；战术指挥图；疏散路线图；蔽护及安置场所一览表、分布图；电视台、广播电台等新闻媒体联络一览表；技术参考（手册、后果预测和评估模型及有关支持软件等）；专家名录等。

参考文献
[1] Federal Emergency Management Agency （FEMA） .Guide for All-Hazard Emergency Operations planning，1996.9
[2] National Response Team（NRT）.Hazardous Materials Emergency Planning Guide,2001.7
[3] 刘铁民，刘功智等，国家生产安全应急救援体系分级响应和救援程序探讨，中国安全科学学报，2003,13（12）：5～8
[4] 吴宗之,刘茂编著.重大事故应急救援系统及预案导论.北京:冶金工业出版社,2003