事故预防的重要举措——论生产安全事故应急救援体系的建立

    在生产安全事故发生前和发生时采取哪些预防和处理措施，是否需要建立生产安全事故应急救援体系的问题上，《安全生产法》确立了事故应急救援制度。这就突破了主要依靠事后处理的传统模式，将事故预防工作提升到更加积极、更加超前的层面，必定促进安全生产监管方式的改革和事故应急救援工作的完善。
建立事故应急救援体系的必要性
   为加强事故应急救援、减少事故损失，多年来国家在消防、核事故、海上搜救、矿山和化工、森林、地震、洪水等方面相继建立了应急救援体系和应急救援队伍，发挥了很大作用。虽然各级安全生产监督管理部门采取过很多防范措施，但始终没有依法建立一种适合我国国情的事故应急救援体系。随着我国经济总量的不断增长，各类生产安全事故频繁发生，应急救援不力成为生产安全事故后果严重的重要原因之一。这方面存在的突出问题，一是对建立事故应急救援体系的重要性和紧迫性缺乏足够的认识，忽视应急救援在预防事故、及时处理事故和避免、减少人员伤亡和财产损失等方面的积极作用，存在着侥幸麻痹，重事前、轻事后，重处理、轻应急的倾向。二是缺乏事故应急救援的总体思路和具体措施，没有建立统一、高效的国家应急救?逑怠７⑸?卮蟆⑻卮笊??踩?鹿侍乇鹗强缧幸怠⒖绮棵拧⒖绲厍?氖鹿适保?捎诓荒芡骋坏鞫?缁嵊?本仍?试矗???谴胧植患埃?偈北?FONT face=宋体>“佛脚”，结果是扩大了人员伤亡和财产损失。三是没有科学地整合各种事故应急救援资源，救援力量分散，应急救援指挥职能交叉，缺乏必要的应急救援装备，救援能力不能满足需要。四是法律没有对从事矿山开采、建筑施工和危险物品生产等高危生产经营单位内部建立应急救援制度作出规定，发生重大、特大生产安全事故因不能及时有效地施救，导致死伤众多，损失惨重。如2003年12月23日发生的四川石油管理局川东石油钻探公司罗家16H井天然气井喷事故，死亡243人，其中绝大部分死亡人员是井区一平方公里范围内的村民。据调查，该公司虽有应急救援预案但很不完善，只规定了钻井队内部人员的应急救援事项，没有关于井区外部村民在发生事故时如何防护、自救和疏散等事项和措施。当井喷事故发生后，由于没有及时告知附近村民采取必要的应急措施，致使高硫天然气扩散并引起村民中毒死亡和大批家禽、牲畜死亡，扩大了事故后果。为将生产安全事故的事前预防与事后处理有机结合，建立事故应急救援体系，发挥应急救援在事前预防和事中抢险的重要作用，《安全生产法》对此作出了明确的规定。
    事故应急救援体系是一个庞大的系统，其基本框架应当包括政府的事故应急救援和高危生产经营单位的事故应急救援两大系统。政府的事故应急救援是公益性的体系，高危生产经营单位的事故应急救援是自救性的体系，两者缺一不可。
政府的事故应急救援
   《安全生产法》第六十八条规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。”建立各级事故应急救援体系是各级人民政府的法定职责。要建立事故应急救援体系，需要解决以下问题：
    1. 确定应急救援工作的任务。事故应急救援工作的主要任务是通过建立应急救援体系，预防和减少生产安全事故，在生产安全事故发生时能够及时抢救伤害人员，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。
    2. 制定应急救援预案。事故应急救援涉及诸多部门、行业和企业，事故应急救援预案应当自下而上地分级制定。依照法律规定，事故应急救援预案应当在各级人民政府的统一组织领导下，由安全生产监督管理部门会同公安、铁道、交通、民航、建筑、质检和卫生等有关部门共同制定和实施，其基本内容应当包括：
    （1）应急救援的指挥机构及其职责；
    （2）有关部门的职责及其分工；
    （3）应急救援组织的建设；
    （4）应急救援组织的训练和演习；
    （5）事故预警和应急响应；
    （6）事故的现场控制、交通管制、人员疏散、医疗急救、工程抢险等应急措施；
    （7）应急救援设施、设备、器械、交通工具及其他物资的储备和调用；
    （8）应急救援的通讯保障；
    （9）应急救援的经费保障；
    （10）应急救援信息的发布。
    3. 应急救援的实施。要保证事故应急救援预案的有效实施，需要抓好三项工作：一是建立健全事故应急救援责任制。各级人民政府的领导人、有关部门和单位的负责人在事故应急救援工作中的职责分工必须明确。发生生产安全事故时，应当各司其职，各就各位，协同指挥。二是建立必要的事故应急救援组织等支撑体系。县级以上人民政府可以根据实际需要和条件，建立专门的事故应急救援机构或者综合的突发事件应急救援机构，在经费、装备和人员等方面予以保证，建立一支训练有素的应急救援队伍，做到“召之即来，来之能战，战之能胜”。三是加强检查和演练。要保证应急救援预案的落实，必须进行经常性的检查，定期组织演练，保证应急救援组织、人员、装备的常备不懈。
    《安全生产法》施行以后，各级人民政府普遍制定了本行政区域生产安全事故应急救援预案，初步形成了应急救援体系。但是这项工作处于起步阶段，尚不完善，各地做法不同。目前缺乏科学、统一、高效的国家生产安全事故应急救援预案，尚未建立不同层级的生产安全事故救援组织机构和支撑体系，社会各方面的应急救援力量有待科学地整合。国家安全生产监督管理部门正在研究、拟定有关办法和规划，推动应急救援工作的展开，最终建立健全国家安全生产事故应急救援体系。
高危生产经营单位的事故应急救援
    政府事故应急救援体系的基础是生产经营单位内部的应急救援体系的完善。《安全生产法》原则上要求各类生产经营单位建立生产安全事故应急救援制度，制度应急救援预案，配置应急救援组织或者应急救援人员。但是立法时考虑到这项工作涉及面很大，暂时不宜作出全面规定，决定突出重点，先对危险性较大的高危生产经营单位的应急救援问题作出强制性的规定，适当时候再扩大范围。
    为此，《安全生产法》第六十九条规定：“危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织；生产经营单位规模较小，可以不建立应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。”法律对高危生产经营单位事故应急救援作出的强制性规定，主要是为了解决这些特殊主体的应急救援问题，降低发生事故的风险和代价。所谓高危生产经营单位不等于说这些行业的所有生产经营单位都具有较大的危险性，而是从总体上相对而言的。如建筑施工单位大部分从事高空施工作业属于危险性较大的，但也有平地施工属于危险性不大的。但比较其他行业而言，建筑行业的危险性较大、事故较多，所以将其纳入高危生产经营单位进行严格要求是必要的。要使高危生产经营单位事故应急救援工作制度化，应当注意以下四个问题：
    1. 建立应急救援制度是法定义务。《安全生产法》关于高危生产经营单位应当建立应急救援组织或者指定兼职应急救援人员的规定，是一项必须遵守的义务性法律规范，如有违反有关法律规定或者造成生产安全事故的，将承担相应的法律责任。《安全生产法》第十七条将“组织制定并实施本单位的生产安全事故应急预案”明确设定为生产经营单位主要负责人的一项安全生产职责。如果生产经营单位主要负责人没有履行法定职责，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。如果生产经营单位违反了法律规定，发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，依照《安全生产法》第九十五条的规定，应当依法承担赔偿责任。
    2. 制定事故应急救援预案。高危生产经营单位应当根据本单位安全生产的情况，制定切实可行的事故应急救援预案。应急救援预案应当体现企业的特点，需要明确本单位应急救援指挥机构及其负责人，有关单位的职责分工，重大危险源、危险物品和安全设备的监控预警措施，应急救援装备的配备和维护，事故现场的应急救援保障措施等内容。那些发生事故可能危及企业周边地区的单位、居民的生命和财产安全的，生产经营单位的应急救援预案中还应包括及时告知有关单位、居民以及采取防护自救、疏散撤离、医疗救治等必要措施。
    3. 建立应急救援组织或者配备专职人员。法律关于建立应急救援组织的强制性规定主要是针对大中型高危生产经营单位的，但对应急救援组织的形式、人员数量没有作硬性的规定，生产经营单位可以灵活掌握，只要能够保证有效实施应急救援即可。对于那些生产经营规模很小、从业人员很少的，法律不要求专建应急救援组织，但必须有人负责应急救援工作。应急救援组织应当定期组织演练，应急救援人员应当经过专门培训，持证上岗。小型生产经营单位不设应急救援组织的，也可以与邻近生产经营单位设立的应急救援组织或者其他专业应急救援组织签订应急救援协议，或者聘请专业人员进行技术指导，实行自愿协商，有偿服务。
    4. 配备应急救援装备。应急救援装备是实施事故救援的物质基础和必备手段。鉴于各行业和各生产经营单位的情况和条件不同，法律没有对此作出统一的具体规定，只要求高危生产经营单位配备必要的器材、设备并保证其正常运转。至于需要配备哪些应急救援装备，应由生产经营单位视情决定。有一点应当指出，目前有些高危生产经营单位没有依法配备必要的事故应急救援装备，或者“缺东少西”，或者没有及时维护、保养以至不能正常运转，如果发生生产安全事故时不能有效实施应急救援造成他人人身伤亡和财产损失的，则应负法律责任。