重大事故应急救援概述

1引言

应急救援是近年来产生的一门新兴的安全学科和职业，是安全科学技术的重要组成部分。事故的应急救援是指通过事故发生前的计划，在事故发生后充分利用一切可能的力量，能够迅速控制事故的发展，保护现场和场外人员的安全，将事故对人员，财产和环境造成的损失降低到最小程度。安全的本质含义应该包括预知、预测危险，也包括控制和消除危险，由于事故发生的偶然性和复杂性，以目前安全科学的发展水平来看，还不能达到有效预防和预测所有事故的程度，事故的发生难以完全避免；随着科技和经济的发展，现代工业生产中，新工艺、新能源、新材料的应用以及现代生产过程的大规模化、复杂化和高度自动化，一方面增加了安全工作的未知领域，另一方面，也使事故的后果更为严重；另外，城市化是现代社会发展的必然趋势，城市是人口、产业、财富聚集的地区，对各种自然灾害和重大事故有放大作用，随着城市人口数量和人口密度的增高，事故发生的频率也越来越高，危害后果也越来越惊人，城市的安全与城市应急救援体系的建立也是当今全世界关注的热点问题。以上几点对安全工作提出了更高的要求，应急救援是必不可少的。工业化国家的统计资料表明：有效的应急救援系统可以将事故的损失降低到无应急系统的6%。事实上，应急救援系统的建立与有效运转不仅是社会文明的象征，也是国家综合实力的指标。

20世纪80年代以来，相继发生了一系列的灾难性工业事故，尤其是1984年11月19日墨西哥城的天然气泄漏爆炸，造成452人死亡；1984年12月3日，印度博帕尔毒物泄漏事故，造成了28000多人死亡，12.5万人中毒。根据国际劳工组织统计，每年有130多万工人死于意外事故和与工作相关的疾病，造成的经济损失大约占GDP的4%。近几年，随着我国经济的高速发展，各类事故高居不下，每年交通和工伤事故死亡达10余万人，每年发生一次死亡10人以上事故100多起，重大、特大事故频繁发生，阻碍了我国社会经济的可持续发展。仅2003年一年，我国就有多起因为没有有效的应急救援系统从而不能有效地控制紧急事件的发生发展导致重大损失的案例:如发生在春季的非典型性肺炎（SARS），对我国的政治、经济和人民的生活产生了巨大的冲击和震撼；岁末发生在重庆开县的油气井喷事件造成了243人死亡，四万多人无家可归；以及多起矿山事故、紧急中毒事故和火灾等等。另外，回顾一下过去一千年来人类遭受的自然灾害，如1923年日本的关东大地震，1976年我国的唐山大地震，1990年袭击西欧的暴风雪和1994美国的Andrew飓风……等等。经调查发现,在过去千年中，灾害多发于20世纪的后50年,有些专家指出,全球温室效应使灾害危害更加突出.同时,地震、火山喷发等灾害也十分频繁，人类在新千年中遭受自然灾害的可能性将大大增加。党的十六大明确指出：“要高度重视安全工作，保护国家和人民生命财产的安全，全面建设小康社会。”创造一个安全、健康的工作环境和生活环境，是社会和民众的普遍愿望，也是惠及当代，造福子孙的好事。

    由于重大事故对社会的极大危害，而应急救援工作又涉及多种救援部门和多种救援力量的协调配合，所以，它不同于一般的事故处理，而成为一项社会性的系统工程，受到政府和有关部门的重视。实际上，人们在谈到“应急救援”时，往往有多种理解：一种是“紧急的或急需的帮助（emergency assistance）”；另一种是“搜索与营救（search and rescue）”，简称搜救；还有一种称为“灾害救援（disaster relief）”。另外，有时我国也有人将急救医疗救援也作为“应急救援”来看待。但严格来说，国外对灾难事故的医疗急救有较不同于应急救援的规范的理解，即：急救医疗（Emergency Medical Service, EMS）。无论对应急救援采用哪种理解方式，都离不开EMS。从以上的几种观点来看，笔者认为 “emergency assistance” 涵盖的范围较广，理解更为全面。它几乎可以包含所有类型的事件，规模可大可小，涉及的人数也可多可少，难度可难可易，可以以有偿的商业运作方式，也可以采用政府运作的方式，全面地体现了现代“应急救援”丰富内涵和发展趋势。其它的几种理解都仅仅体现了现代“应急救援”的一部分内涵。

2国内外的发展概况

2．1国外发展概况

现代意义上的救援起源于欧洲的山地救援，而真正使用现代化的搜索与救援装备并接受专业训练进行救援活动，则是从1945年开始。救援力量的组成经历了从军队、消防等部门到现在的以职业救援队伍为主，志愿者为辅的演变过程。救援任务也从单纯的山地救援，逐渐细分为水上救援、高空救援、有害物质泄漏救援、丛林火灾救援、建筑物倒塌救援等乃至发展到现在的能够处理公共卫生和自然灾害在内的各种灾害事件。在美国9.11事件后，有的国家还明确将恐怖主义事件作为救援力量的主要任务。很多国家已经形成了由国家、地方和民间等救援力量组成的完整的救援组织体系，建立了相关的法律和行政法规、技术标准、教育和培训的内容和方式等，明确规定了政府有关部门、企业、社区的责任人在事故应急中的职责和作用，并成立了相应的应急救机构和政府管理部门，形成了完整的救援体系。

20世纪70年代以来，建立重大事故应急管理体制和应急救援系统受到国际社会普遍重视，多数工业化国家和国际组织制定了一系列重大事故应急救援法规和政策，明确提出规定了政府有关部门、企业、社区的责任人在事故应急中的职责和作用，并成立了相应的应急救机构和政府管理部门。1993年国际劳工大会通过《重大工业事故公约》，将应急计划（预案）作为重大事故预防的必要措施；欧盟在1982年发布了《重大工业事故危险法令》，并于1986年作了修订和补充；

美国在社会性灾害的事故处理与应急救援方面 ,既有专门部门牵头协调 ,又有其他部门参加协助交叉进行的 , 总的目标是一致的 ,即依法管理。在依法管理的基础上 ,工厂内部和公共安全有关组织各司其职并相互协作。1986年，美国国会通过了SUPERFUND法的修正案，这个修正案是应急救援的最高法律依据。该法的第三部分为《应急计划与社区知情权法》主要规定了危险化学品的管理方法、事故应急管理和应急技术、应急的组织机构及其职责以及应急通讯系统和信息系统的配置要求等内容。另外，与事故应急相关的法律还有《清洁空气法》、《综合性环境应急响应、赔偿和责任法》、《资源保护与恢复法》和《油液污染法》等。1987年美国环保署、联邦应急管理署发布了《应急计划技术指南》，OSHA标准《高危险性化学物质生产过程安全管理》和环保署标准《风险管理计划》，都对企业的事故应急提出了要求。

联邦政府设立联邦紧急事务管理局，并成立了国家应急响应领导小组（NRT）。

    国家应急响应领导小组由环保署牵头，由下列16个政府部门组成：环保署（EPA）、职业安全健康管理局（OSHA）、国防部、商务部、农业部、交通部、公共卫生事业管理局（卫生部）、联邦紧急事务管理局、内务部、司法部、能源部、财政部、核工业管理委员会、国务院、总务管理局、美国海岸警卫队。国家应急响应领导小组主要职责是协调与油品和危险物有关的重大事故应急计划、准备、响应行动，提出准备和实施事故应急预案的指导性文件。联邦紧急事务管理局的主要职责是制定政策，领导协调联邦应急援助，指导州和地方政府提出、审查、评估及检查预案和实施预案的能力。根据应急计划和社区知情权法案，每个州的州应急委员会（SERC)要通过州长来任命。州应急委员会要指定应急预案区域，任命地方的应急预案委员会（LEPC），监督和协调他们的活动，并且评审当地的应急响应预案。地方的应急响应委员会为社区准备应急响应预案，并且建立接收和处理事故所产生的公共信息的任务。联邦政府和州政府应急管理的日常办事机构设在EPA，主要负责重大事故的应急管理、热线咨询和重大事故的处理。

地方应急预案委员会(LEPC)每年评审应急预案并对制定、实施预案所需资源进行评估和推荐。应急预案要求包括设施及特殊危险品的运输路线，应急响应程序，地方应急人员和医疗救护人员，社区名称和应急协调员姓名，向政府和公众通告的程序，事故监测与风险区域确定方法，社区和企业拥有的应急设备与设施，疏散与避难场所，应急培训、训练和演习计划等。美国法律要求对重大危险源实行登记。对确定为重大危险源的装置、工艺和极度危害的化学品的生产、储存设施，要向当地应急反应委员会申报注册备案。

一旦发生社会性灾害事故时 ,EPA(环保局 )的应急救援中心（国家反应中心 ）立即通知所在地区 ,并确定协调部门对事故进行反应处理。工厂、交通部门、农业部门、劳动部门包括气象部门都积极参与应急处理。在各自的专业范围内 ,提供资料 ,提供处理方案和反应队伍 ,从事故抢救处理到人员的疏散。

2．2我国的发展情况

我国的应急救援起步较晚，最初较多强调人民解放军在灾后救援中的主力军作用，并末强调灾前的准备与学习，再加上缺少专用的装备和必要的专门训练，因此在多次救援行动中，不仅救援效率不高，也常使解放军战士遭受不必要的创伤和生命损失。近几年，我国高度重视应急救援工作，有关应急救援和法律法规建设、科学研究和组织建设逐步展开，并取得了一定的成果。

我国2002年6月29日通过的《中华人民共和国安全生产法》规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系”；“生产经营单位对重大危险源应当登记建档，进行定期检测、评估、监控，并制定应急预案，告知从业人员和相关人员在紧急情况下应当采取的应急措施”；“生产经营单位的主要负责人员有组织制定并实施本单位的生产安全事故应急预案的职责”。

《中华人民共和国职业病防治法》规定：“用人单位应当建立、健全职业病危害事故的应急救援预案”。

《中华人民共和国消防法》规定：“消防安全重点单位应当制定灭火和应急疏散预案，定期组织消防演练”。国务院《关于特大事故行政责任追究的规定》要求：“市（地、州）、县（市、区）人民政府必须制定本地区特大安全事故应急处理预案。本地区特大安全事故应急处理预案经政府主要领导人签署后，报上一级人民政府备案。”

国务院发布的《危险化学品安全管理条例》规定：“县级以上各级人民政府负责危险化学品安全监督综合工作的部门应当会同同级其他有关部门制定危险化学品事故应急救援预案，报经本级人民政府批准后实施。危险化学品单位应当制定本单位事故应急救援预案，配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，并定期组织演练。危险化学品事故应急救援预案应报社区的市级人民政府负责危险化学品安全监督综合工作的部门备案。”

《使用有毒品作业场所劳动保护条例》规定：“从事使用高毒物品作业的用人单位，应当配备应急救援人员和必要的应急救援器材、设备，制定事故应急救援预案，并根据实际情况变化对应急救援预案适时进行修订，定期组织演练。事故应急救援预案和演练记录应当报当地卫生行政部门、安全生产监督管理部门和公安部门备案。”

《特种设备安全监察条例》规定：“特种设备使用单位应当制定特种设备的事故应急措施和救援预案”。

目前在我国各大中城市和有关政府部门正在建立事故应急救援机构。上海市人民政府于1991年7月5日颁布命令，明确上海市化学事故应急救援工作由市和区、县抗灾救灾委员会领导，日常工作由市和区、县民防办公室负责，组建起化学事故应急救援专家委员会和救援专业队伍，实行24小时的昼夜值勤制度。

2002年5月1日发布实施的《南宁市社会应急联动规定（试行）》是中国的第一个多部门、多警种应急联动地方政府法规。南宁市社会应急联动中心的地理信息系统由公安、交警、消防、急救、防洪、护林防火、防震、防空、水、电、气等56类应急救助资源和经济社会发展信息构建而成的信息化、数字化“南宁”平台，覆盖市辖区10092平方公里（含武鸣、琶宁两县）。南宁市110报警服务台、火警119,急救120、交警122等报警救助系统、市长公开电话12345及水、电、管道燃气、防洪、护林防火、防震、防空等应急救助系统纳人统一的指挥调度系统。公安部2002年6月向全国公安系统正式推广南宁市社会应急联动中心的社会应急联动工作模式。

 2003年2月国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）成立了“矿山救援指挥中心”和“国家矿山应急救援委员会”，并着手国家矿山应急救援体系建设。国家矿山应急救援体系建设方案是根据国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）关于建立国家矿山应急救援体系的工作部署，依据《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》及其他法律法规和矿山应急救援工作发展的客观需要制定的，该方案由矿山应急救援管理系统、组织系统、技术支持系统、装备保障系统、通讯信息系统五部分组成。

(1)矿山应急救援管理系统由国家矿山应急救援委员会、国家安全生产监督管理局矿山救援指挥中心、省级矿山救援指挥中心、市级及县级矿山应急救援指挥部门及矿山企业应急救援管理部门等组织（机构）组成。国家矿山应急救援委员会是在国家安全生产监督管理局领导下的负责矿山应急救援决策和协调的组织。国家安全生产监督管理局矿山救援指挥中心是国家安全生产监督管理局直属的事业单位，受国家安全生产监督管理局的委托，负责组织协调全国矿山救护及其应急救援工作。

(2)矿山应急救援组织系统分为救护队伍和医疗队伍两部分。救护队伍由区域矿山救援基地、重点矿山救护队和矿山救护队组成。急救医疗队伍包括国家安全生产监督管理局矿山医疗救护中心、区域和重点医疗救护中心和企业医疗救护站。负责矿山重大事故的救护及医疗。

 (3)矿山救援技术支持系统包括国家矿山应急救援专家组、国家安全生产监督管理局

矿山救援技术研究实验中心、国家安全生产监督管理局矿山救援技术培训中心。负责为矿山应急救援工作提供技术和培训服务。

(4)矿山应急救援装备保障系统的基本框架是：国家安全生产监督管理局矿山救援指挥中心购置先进的、具备较高技术含量的救灾装备与仪器仪表，储存在区域矿山救援基地，用于支援重大、复杂灾害的抢险救灾；区域矿山救援基地要按规定进行装备并加快现有救护装备更新改造，配备较先进、关键性的救灾技术装备，用于区域内或跨区域矿山灾害的应急救援；重点矿山救护队负责省（市、自治区）内重大、特大矿山事故的应急救援，按规定配齐常规救援装备并保持装备的完好性。

 (5)矿山应急救援通讯信息系统以国家安全生产监督管理局中心网站为中心点，建立

完善的矿山抢险救灾通讯信息网络，使国家安全生产监督管理局矿山救援指挥中心、省级矿山救援指挥中心、各级矿山救护队、各级矿山医疗救护中心、各矿山救援技术研究、实验、培训中心、地（市）及县（区）应急救援管理部门和矿山企业之间，建立并保持畅通的通讯信息通道，并逐步建立起救灾远程会商视频系统。矿山应急救援通讯信息系统在国家安全生产监督管理局矿山救援指挥中心与国家安全生产监督管理局调度中心之间实现电话、信息直通。

矿山应急救援的基本程序是：当矿山发生重大事故时，应以企业自救为主。企业救护队和医院在进行救助的同时，上报上一级矿山救援指挥中心（部门）及政府；救援能力不足以有效抢险救灾时，立即向上级矿山救援指挥中心提出救援要求；各级矿山救援指挥中心对得到的事故报告要迅速向上一级汇报，并根据事故的大小、处理的难易程度等决定调用重点矿山救护队或区域矿山救援基地以及矿山医疗救护中心实施应急救援。省内发生重特大矿山事故时，省内区域矿山救援基地和重点矿山救护队的调动由省级矿山救援指挥中心负责；国家安全生产监督管理局矿山救援指挥中心负责调动区域矿山救援队伍进行跨省区应急救援。

1996年原化学工业部和国家经贸委联合组建了“化学事故应急救援抢救系统”（化督发（1996）242号《关于组建“化学事故应急救援抢救系统”的通知》）。鉴于1998年国务院机构改革调整了有关部门的职能，为继续做好化学事故应急救援工作，国家经贸委对该系统进行了调整，将原“化学事故应急救援抢救系统”更名为“国家经贸委化学事故应急救援抢救系统”，由国家经贸委领导，办公室设在国家经贸委安全生产监督管理局，负责重、特大化学事故应急救援的指挥、联络。并在上海、吉林、沈阳、天津、济南、青岛、株洲、大连建立了8个“国家经贸委化学事故应急救援抢救中心，负责实施重、特大化学事故现场紧急救援工作，并开展事故应急救援的培训和咨询服务工作。

化学事故应急救援机构的设置与主要职责如下：

(1)应急救援指挥中心（办公室）。在化学事故应急救援行动中，组织和指挥化学事故

应急救援工作。平时应组织编制化学事故应急救援预案；做好应急救援专家队伍和救援专业队伍的组织、训练与演练；开展对群众进行自救和互救知识的宣传和教育，会同有关部门做好应急救援的装备、器材、物品、经费的管理和使用；对化学事故进行调查，核发事故通报。

(2)应急救援专家委员会（组）。专家咨询组由权威的工程技术与管理指挥两部分专家组成，通常只在市一级建立。其主要职责是：对指挥组织进行的应急准备活动提出重要建议，特别是关于化学事故潜在威胁估计，对新装备、器材研制与配备的必要性进行论证；对应急预案的制定及重要的训练演习活动等，进行研究并提出决策性建议。化学事故发生后，专家咨询组的主要职责有三条：

a．事故危害的现状与发展趋势做出估计;

b．对修改应急预案的必要性进行判断，对力量重新调整与部署提出具体建议；

c． 对重大防护措施，如公众撤离等的决策提供技术依据。在化学事故应急救援行动中，对化学事故危害进行预测，为救援的决策提供依据和方案。平时应做好调查与研究，当好领导参谋。

(3)应急救护站（队）。在事故发生后，应急救援队应尽快赶赴事故地点，设立现场医疗急救站，对伤员进行现场分类和急救处理，并及时向医院转送。对救援人员进行医学监护，以及为现场救援指挥部提供医学咨询。应急救援队平时应加强技术培训和急救准备。通常由市、区医院或急救中心、工厂医务室（医院）、军队医院等组成，在市或区卫生部门领导下开展救治活动。其主要职责是：进人事故发生区或中毒危害区，抢救中毒伤员或其他种类的伤员；指导危害区内公众进行自救、互救活动；集中、清点、输送、收治伤员。为了对中毒伤员进行正确的抢救，医疗救治组织中，可吸收部分熟悉毒伤急救的防化技术人员参与。

(4)应急救援专业队。在应急救援行动中，各救援队伍应在做好自身防护的基础上，快速实施救援。侦检队应尽快地测定出事故的危害区域，检测化学危险物品的性质及危害程度。工程救援队应尽快堵源，做好毒物的清消工作，并将伤员救出危险区域和组织群众撤离、疏散。

凡涉及化学危险物品的企业，均应建立本单位的救援组织机构，明确救援执行部门和专用电话，制定救援协作网，疏通纵横关系，以提高应急救援行动中协同作战的效能，便于做好事故自救。在没有设置应急救援机构的区域，一旦发生事故，当地政府主要领导应组织安全、公安、消防、卫生、环保、交通等部门成立紧急救援指挥部实施救援。

（5）其他机构：

a．监测组织。监测组织由地方环保监测站、卫生防疫站、军队防化侦察分队等单位组成。其职责主要是：对空气、水、食物等被污染的状况进行测定，为确定污染范围、水源和食物等可饮（食）用的情况提出技术依据；为侦察污染空气滞留状况提供条件。

b．公众疏散组织。公众疏散组织由公安、民政部门和街道居民组织抽调力量组成。必要时，可吸收工厂、学校中的骨干力量参加，或请求军队给予支援。其主要职责有：根据指挥部发布的警报等级及防护措施，指导部分高层住宅居住的居民实施隐蔽；引导必须撤出的居民有秩序地撤至安全区或安置区；组织好特殊人群（老、弱、病、残、儿童）的疏散安置工作；引导受污染的人员前往洗消去污点；维护撤离区内的社会秩序，打击“趁火打劫者”。保障居民和国家财产免受危害；维护安全区域或安置区内撤出公众的安全，稳定人心和社会秩序。

c．交通管制组织。交通管制组织通常由公安部门负责组成。其主要职责有：对危害区外围的交通路口实施定向、定时封锁，阻止事故危害区外的公众进人；指挥、调度撤出危害区的人员和使车辆顺利地通过通道；及时疏通交通阻塞；对各封锁路口附近的重要目标实施保护；协助警戒巡逻分队维护社会秩序。

d．安全警戒组织。对撤离区和安置区内的社会治安工作，可由公众疏散组织兼任，也可以组织专业的安全警戒队伍。在危害区范围较大时，也有必要成立专门的组织。其主要职责是：对撤离区的重要目标实施保卫，进行街巷巡逻，缉拿犯罪分子。这一组织可由公安武警、军队的警卫分队组成。

e．洗消去污组织。洗消去污组织由军队防化部队、公安消防队伍、环卫队伍组成。其主要职责是：开设洗消站（点），对受污染而且必须处理的人员、装备、物资、器材进行消毒；组织地面洗消组实施地面消毒，开辟通道或对建筑物表面进行消毒；临时组成喷雾分队（组），降低有毒有害物的空气浓度，阻止其扩大扩散范围。

事故应急救援工作涉及众多部门和多种救援队伍的协调配合，为有序实施事故救援，应建立起行之有效的应急救援网络体系。网络体系应包括事故救援的指挥体系，各救援部门的通讯网络，以及与上级救援部门的联系网络。除此之外，还应与本区域的公安、消防、卫生、环保、交通等部门建立起协调关系，以便协同作战。另外，建立毒物资料库或信息网，以及化学事故应急救援专家联络网。对救援行动中可能涉及的不能毒物，应建立起资料信息库，内容应包括：不能毒物的物理化学性质、毒物数据、泄漏物清消方法、消防措施、中毒临床表现、急救处理、卫生标准及注意事项等。或者与国内有关毒物咨询中心建立起固定联系，便于救援时咨询；建立应急救援专家库或专家联系名单，以便在救援过程中及时得到指导。

我国在应急救援体系的建立实践过程中，还面临一些问题：如应急救援法律法规建设滞后，法律法规层次不高；救援力量分散，指挥协调能力差；救援技术和救援装备落后；公民的危机意识薄弱，危机时急救与自救能力不足等。尤其是近年来，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立和完善，政府职能已经转变，国家和各省市的机构改革工作正在进行，企业经营机制有了很大的改变，这一系列的发展变化，给我国的应急救援系统的建设带来一些新情况，新问题。由于建立应急救援系统本身的复杂性，建立有效的应急救援系统还有一个逐步完善的过程。