安全评价在我国的发展历程

    随着安全生产监督管理工作的关口前移和安全生产许可证制度的全面实施，安全评价工作成为监管部门和企业的安全生产的基础工作。安全评价报告已成为生产企业安全生产和安全生产管理工作的重要组成部分。针对企业如何正确理解安全评价，如何对安全评价提出要求，如何配合评价机构进行评价和企业如何审核评价报告以及如何应用评价报告消除隐患等问题，本刊组织了本期安全评价专栏。专栏从安全评价的发展历程，政府对评价机构的监管，评价机构如何正确实施评价以及安全评价工作遇到的问题等几方面阐述了安全评价工作对企业的作用，也从煤矿、石油石化等几个高危行业的企业安全评价工作的实践，讲解了企业应如何正确实施安全评价。期望能给企业加强安全生产基础管理，加深对于安全评价工作理解提供一些帮助。

    安全生产监督管理在我国自建国以来，一直是劳动行政部门为保护劳动者的安全健康而开展的重要工作内容之一，直到2001年国家成立了专门的国家安全生产监督管理局独立承担起这项工作。几十年来，随着科学技术的进步、国内外交流的不断扩大，传统形式上的劳动保护、劳动安全卫生监察工作的内容、性质、技术手段都发生了重大的变化，安全评价等系统安全工程的技术手段逐步被采用。
    提到我国的安全评价就不得不提到建设项目劳动安全卫生“三同时”工作，安全评价在我国的发展始终伴随着“三同时”工作的发展。上世纪70年代末期，正值我国十年动乱结束后，国家开始全面加强经济建设时期，1977年8月24日原国家劳动总局会同原国家计委、财政部、国家物资总局联合发布了《关于加强有计划改善劳动条件工作的联合通知》（[1977]劳护字105号），其中第4条提出：“在新建、扩建、改建企业时，必须按照《工业企业设计卫生标准》要求进行设计和施工。一定要做到主体工程和防尘防毒技措同时设计、同时施工、同时投产”，即“三同时”。此后，1978年10月21日中共中央颁发了《关于认真做好劳动保护工作的通知》（中发[1978]67号），此文件的颁发是为了扭转十年动乱中形成的企业中劳动保护工作处于无人负责状态的严重局面。1979年国务院“国发[1979]100号”文件提出“新的建设项目要认真做到劳动保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，搞好设计审查和竣工验收工作”的要求。1984年国务院《关于加强防尘防毒工作的决定》(国发[1984]97号)文件中再次强调：“今后各地区、各部门的基本建设项目和全厂性技术改造，其尘毒治理和安全设施必须与主体工程同时设计、审批，同时施工，同时验收、投产使用”。连续几年国家在建设项目劳动安全卫生“三同时”政策上的导向，为随后开始推行的安全评价打下了基础。
    自1983年起原劳动人事部劳动保护局组织了国内近百家科研院所、大专院校、有关企业的2111名科技人员，连续几年拨专款下达了在全国33个重点行业和乡镇工业进行防尘防毒工程技术措施综合评价的科研课题。1985年由北京市劳动保护科学技术研究所完成了第一个评价课题：“家用电器与非纸张印刷行业喷涂作业防毒技术措施综合评价”。这些作为科研课题的评价项目，绝大多数采用了传统的危险、有害因素技术分析与现代的综合评价相结合的方法，使系统安全工程中的安全评价方法在我国首次得到了大面积的尝试，并获得了丰硕的成果。1991年原劳动部颁布的第一项行业标准《劳动卫生工程技术措施综合评价导则》（LD/T1-91）正是这次大规模实验的结果，实际上这也是我国政府部门制订的第一部规范评价行为的技术法规。1992年原劳动部职业安全卫生监察局根据这次大规模评价的成果编辑出版了《全国重点行业防尘毒工程综合评价》一书。
    与此同时，为推动和促进安全评价方法在我国生产经营单位安全生产管理中的实践和应用，1986年原劳动人事部分别向有关科研单位下达了制订机械工厂危险程度分级、化工厂危险程度分级、冶金工厂危险程度分级方法等科研项目，力求采用系统安全工程的方法，通过安全评价在我国建立起工业企业安全风险程度的分级管理制度。1987年原机械电子工业部首先提出了在机械行业内开展机械工厂安全评价，并于1988年1月1日颁布了分级方法标准《机械工厂安全性评价标准》。此外，我国有关部门还颁布了《石化生产经营单位安全性综合评价办法》《电子生产经营单位安全性评价标准》《航空航天工业工厂安全评价规程》《兵器工业机械工厂安全性评价方法和标准》《医药工业生产经营单位安全性评价通则》，核工业部参照国外标准对秦山核电站建设项目进行了安全性评价。大量的实践证明，开展安全评价是科学、有效地提高我国劳动保护工作科学技术含量的可靠方法。1988年5月27日，原劳动部颁发了《关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定》(劳字[1988]48号)，该《规定》除了明确规定了各级经济管理部门、行业管理部门、建设单位、设计单位、施工单位和各级劳动部门在建设项目职业安全卫生方面所应履行的职责、遵循的工作程序和应达到的效果外，还首次规定了建设单位在初步设计会审前必须向劳动部门报送拟建项目的职业安全卫生评价报告（即预评价报告），这是我国安全生产监督管理部门首次在政策上确定了安全评价的重要地位。
    进入90年代后，在认真总结了近十年来开展防尘防毒工程技术措施综合评价、推动建设项目劳动安全卫生“三同时”和各行业开展安全评价工作经验后，原劳动部职业安全卫生监察局认识到，“三同时”工作在整个劳动保护工作中应占有重要的地位，“三同时”工作抓好了，可以起到带动整个劳动保护工作的作用，而“三同时”工作中的重点就是全面推行建设项目职业安全卫生预评价，利用这一有效手段，增加劳动保护工作的科技含量。
    1991年，经过多方面的努力，在国家“八五”科技攻关课题中，安全评价方法研究被列为重点攻关项目。由原劳动部劳动保护科学研究所等单位承担完成的 “易燃、易爆、有毒重大危险源识别、评价技术研究”，创造了具有我国特色的易燃、易爆、有毒重大危险源识别评价方法，填补了我国跨行业重大危险源评价技术的空白，采用定量的计算方法，建立了事故严重度伤害模型库，使我国工业安全评价方法的研究初步从定性评价进入了定量评价阶段，在此基础上制订了《重大危险源辨识》国家标准（GB 18218-2000）。
    1992年1月13日，原劳动部根据原国家计委制订颁发的《建设项目（工程）竣工验收办法》（计建设[1990]1215号）颁发了《建设项目（工程）职业安全卫生设施和技术措施验收办法》（劳安字［1992］1号），该《办法》首次提出了建设项目职业安全卫生综合评价的概念，并将其规定为建设单位必须提交的验收文件之一。
    1994年8月15日，原劳动部职业安全卫生与锅炉压力容器监察局与交通部人事劳动司依据原劳动部、交通部联合颁发的《港口建设工程项目职业安全卫生评价暂行办法》的规定，联合发出《关于认可交通部水运科学研究所劳动安全卫生研究室的职业安全卫生评价资格的通知》（劳安锅局字[1994]35号），这是在安全评价机构资格管理的历史上首次由政府管理部门授予的评价机构资质。
    1997年10月由原劳动部出资进行的三峡建设工程施工安全评价项目审查会在湖北宜昌三峡建设工地举行。这个项目是上个世纪我国进行的最大的一项建设项目的安全预评价，评价本身也是当时最大的一个项目。
    进入1998年后，3年前制订的工作规划已经陆续完成，2月5日原劳动部颁布了《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价管理办法》（原劳动部第十号令）、《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价单位资格认可与管理规则》（原劳动部第十一号令）。至此，“三同时”、安全评价工作的法规、标准、技术培训的基础准备工作已经全部完成，安全评价向更高层次迈进的条件已经基本具备。3月初，辽宁省安全科学研究院申请建设项目（工程）劳动安全卫生预评价单位的资格批复，这是“十一号令”颁布后原劳动部批准的第一家安全评价机构资格。
    1999年5月28日，原国家经贸委颁发《关于对建设项目（工程）劳动安全卫生预评价单位进行资格认可的通知》（国经贸安全[1999]500号）文件，安全评价机构的资格认可工作正式进入了实施阶段。10月20日，原国家经贸委安全科学技术研究中心等13家机构首批获得了《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价单位资格证书》，至2000年11月6日，原国家经贸委分3批向108家机构授予了A、B两类《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价单位资格证书》。1999年11月28日至12月4日，第一期安全评价人员培训班在青岛市中国石化集团安全工程研究院举办，共有137名学员参加了培训、考试。
    自2001年初，国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）成立。国家局成立后不久，为了延续并继续加大安全评价工作的力度，5月24日以“安监管办字[2001]39号”颁发了《关于进一步加强建设项目（工程）劳动安全卫生预评价工作的通知》。
    2002年,为适应安全生产形势的发展，特别是配合当年开始的安全生产专项整治工作的开展，6月7日,国家安全生产监督管理局颁发了《印发《关于加强安全评价机构管理的意见》的通知》（安监管技装字〔2002〕45号）。该号文件在安全评价的历史上也具有很重要的意义，它起到了承接并延续、发展原国家经贸委开展起来的建设项目劳动安全卫生预评价工作的作用，确定了安全评价的概念，并使原来单一的预评价扩展为安全预评价、安全验收评价、安全状况综合评价和专项安全评价等4种类型，覆盖了工程、系统的全部生命周期，适应了安全生产工作的需要。
    2002年1月26日，国务院颁布了《危险化学品安全管理条例》，该条例中将安全评价报告作为剧毒化学品生产、储存企业和其他危险化学品生产、储存企业向政府管理部门提交的申请文件之一，这是我国中央政府制订的法规中首次出现“安全评价”这个名词。
    2002年6月29日，《中华人民共和国安全生产法》颁布，安全评价被写进了国家的法律中。《安全生产法》的颁布为安全评价的发展、提高提供了显著的动力。
    2002年10月，由国家安全生产监督管理局信息与技术装备保障司组织国内各方面的专家，根据安全生产和安全评价工作形势的发展需要，在《建设项目（工程）劳动安全卫生预评价指南》的基础上重新编写出版了《安全评价》一书并广泛发行。2005年4月再次修订的《安全评价》即将出版发行。
    2003年3月31日，国家安全生产监督管理局颁发了《安全评价通则》（安监管技装字[2003]37号），此后《安全预评价导则》《安全验收评价导则》《危险化学品经营单位安全评价导则(试行)》《非煤矿山安全评价导则》《陆上石油和天然气开采业安全评价导则》《煤矿安全评价导则》《安全现状评价导则》《民用爆破器材安全评价导则》《危险化学品包装物、容器定点企业生产条件评价导则（试行）》《危险化学品生产企业安全评价导则（试行）》等10项安全评价技术导则陆续发布，安全评价标准体系初步形成，国家局开始逐步加大力度规范安全评价机构的技术行为。
    2003年9月30日，国家发展和改革委员会与国家安全生产监督管理局联合颁发了《关于加强建设项目安全设施“三同时”工作的通知》（发改投资[2003]1346号）。《通知》明确规定“将建设项目安全设施‘三同时’纳入建设项目管理程序，对矿山建设项目和生产、储存危险物品、使用危险化学品等高危险行业的建设项目以及具有较大安全风险的建设项目应进行安全生产评价”，并要求各级政府发展改革部门和安全生产监督管理部门要依法严格执行。
    2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》开始实施，根据国务院的决定，安全评价机构资质许可被列入到由国家安全生产监督管理局行使的政府许可事项中。
    2004年10月20日，国家安全生产监督管理局颁布了第13号令《安全评价机构管理规定》。
    20多年来，我国的安全评价从无到有、从小到大，期间经历了曲曲折折。在它的发展过程中，吸取了环境影响评价、管理体系认证等其他类似工作的很多的经验、教训。国家安全生产监督管理局已将安全评价体系作为安全生产6大技术支撑体系之一，安全评价体系将为保障我国的安全生产工作发挥巨大的作用。