安全预评价——事前预防

    自20世纪90年代中后期开始，国家把建设项目劳动安全卫生预评价(简称预评价)工作引入安全生产监督管理领域，力图使安全生产监督管理工作逐步向“事前预防型”转换，从规划、设计上实现建设项目的本质安全，不留安全生产隐患。实践证明，预评价制度的引入，完善了我国安全生产监督管理体系，对预防重大安全事故的发生起到了积极的作用。目前，预评价单位资格认可与管理已实现制度化，预评价内容框架基本得到确立，标志着劳动安全卫生预评价体系基本形成。
    尽管预评价工作已取得了很大进展，但由于我国是一个发展中国家，而且正处于经济体制转轨这一特定的历史时期，法制尚不健全，技术经济相对落后，人员素质参差不齐，加上预评价工作在我国起步较晚，可供借鉴的经验不多等原因，实际工作中也存在一些问题，某种程度上制约了预评价工作的健康发展。

预评价工作中存在的问题

    1. 对预评价工作重要性认识不足
    按照国家的规定，建设项目安全预评价，是根据项目可行性研究报告的内容为基础，分析和预测该项目存在的职业危险、危害因素的种类和危险、危害程度，提出合理可行的安全技术和管理对策，为项目初步设计中的安全设计提供依据。可见，预评价工作必须在项目可行性研究阶段开展，初步设计会审前完成。但在实际工作中，不少建设单位对预评价工作的重要性缺乏正确认识，部分建设项目的预评价工作在项目可行性研究阶段不能适时开展，初步设计会审前不能按时完成，甚至有些建设项目的预评价工作拖延到项目施工阶段甚至更晚才开展。预评价工作的延迟开展，使它不能在建设项目劳动安全卫生设计中起到应有的指导作用，不能使建设项目从设计上实现本质化安全。

    2. 缺少体现行业特点的技术规范支持，报告书内容可比性较差
    要想规范预评价报告的内容，统一编制深度，必须有技术指导性文件的支持。目前，国家安全生产监督管理局颁发了《安全预评价导则》(简称《导则》)，但该《导则》只是反映了各行各业建设项目劳动安全预评价工作的共性一面，而对各自工艺过程的特殊性未能充分反映，使得该《导则》对评价工作的指导、规范化作用相对有限。由于缺少权威、详实的预评价技术规范支持，具体工作中评价者往往按照自己的理解和认识，去界定评价范围、划分评价单元、选择评价重点等，因而评价者的专业背景、个人素质对评价报告内容深度有很大影响，容易出现评价范围界定不具体，内容主次不分，繁简不当，重点不突出等问题，甚至有些预评价报告不能准确识别系统中存在的重大危险源，或者将一些不属于预评价范畴的问题也纳入其中。正因为如此，即使针对同类建设项目开展的预评价报告，也因评价者的不同而内容深度相差很大，报告书可比性差。

    3. 资格管理中存在缺陷
    预评价是一个专业性很强的工作，要求从事预评价的人员必须对所评价项目的工艺过程、系统特征、主要物料种类及其物理、化学特性等要有比较深入的认识，这样才能准确把握生产过程中的危险、有害因素的种类和危害程度。因此，国家规定从事预评价工作的机构，必须具备与资格证书和所从事的行业相适应的技术装备和专业人员。但当前预评价资格认可与管理中存在一些缺陷，首先某些预评价机构不考虑本单位有无相关专业领域的技术装备和专业人员，随意选择业务范围并进行评价，其结果必然有一部分评价人员从事与自己的专业背景全然无关的预评价工作，这不但无助于其业务水平的提高，更重要的是不能准确识别和评价建设项目的主要危险、有害因素及其程度，不能有针对性地布置劳动安全卫生对策措施；其次，资质管理机关不能对预评价机构所编报告的质量进行适时监督。

    4. 行政干预阻碍预评价工作健康发展
    在开展预评价工作过程中，项目所在地的安全生产监管部门有权对预评价机构进行管理、指导和监督，这是国家赋予他们的权力，也是安全生产属地化管理的一项重要内容。但监管部门对预评价工作的管理、指导和监督，应建立在法制基础上，积极建立健全招投标机制，鼓励预评价机构间的公平竞争，指导建设单位自主选择合适的预评价机构开展工作。但实际上，某些地方安全生产监管部门，利用自身的影响和手中的权力，干预建设单位的自主权，甚至向建设单位安排(指定)预评价机构。
部分负有监管职责的部门不适当的干预，为某些技术力量薄弱或者不熟悉本行业和本建设项目技术特点的单位承担预评价工作提供了机会，同时这些部门也成为这些预评价机构的保护伞，使得一些报告书编制质量欠佳、业务水平较低的单位，不能通过市场的有序竞争被淘汰出预评价市场。

对策及建议

    1. 加大监督执法力度
    对建设项目安全预评价工作的监督、监察应包括两方面的内容。首先，建设项目审批机关应按照国家有关规定，将安全预评价报告的编制、审查、备案作为建设项目审批的必备文件，严格要求建设单位编制预评价报告；其次，安全生产监管部门要加强监督执法，依法约束建设单位的行为。《安全生产法》明确要求安全生产监管部门，严格审查“需要审查批准或者验收的涉及安全生产的事项”，不符合要求的不得批准或验收通过。而且还授权这些部门对未依法取得批准或验收未合格情况下擅自从事的有关活动予以取缔，并依法处理。因此，安全生产监管部门，应该依照法律、法规要求，监督预评价报告的编报、备案工作，严格履行预评价报告的编报规定和基本程序，对不符合规定的建设项目，立即要求整改并给予严厉处罚，直至满足有关规定要求为止。只有当建设单位切身体会到预评价报告的审批(备案)文件在建设项目审批中必不可少，才会真正重视预评价工作。

    2. 加强预评价资质的管理工作
    应严把市场准入关，严格审查预评价资格申请单位的技术装备和专业人员配备是否与其所选业务范围相适应，不但对不符合条件的机构不予确认，同时还要严格限制其业务范围，以杜绝不具备技术能力而又随意跨行业承揽项目的现象。
    对《预评价资格证书》进行定期考核、检验，是规范预评价工作的重要措施之一。建议建立预评价报告的日常考核制度，即只要某预评价机构申请审查报告，就要对其进行考核，让报告书的评审专家给报告的编制质量打分，以此作为日常考核成绩，然后将其与年检相结合，综合评判预评价机构的工作质量。采取日常考核的好处，就是能对预评价机构的预评价工作进行适时监督，使预评价机构及时发现和补救工作中存在的疏漏和问题，保证预评价机构的质量保证体系处于积极运转状态，有利于预评价报告质量的持续提高。

    3. 安全生产监管部门严格自律，依法监督
    国家安监局安监管办字[2001] 39号文件明确规定，各级安全生产监管部门有权对开展预评价工作的单位进行管理、指导和监督，建设单位可自主选择有资格的单位承担预评价工作，积极建立健全招标机制，鼓励预评价机构间的公平竞争，促进预评价工作的良性发展。可见，国家没有赋予任何一级安全生产监管部门向建设单位安排(指定)预评价机构的权力。因此，各级安全生产监管部门应该依法行使自己的管理、指导和监督职责，制止直接或间接向建设单位指定预评价机构的行为。

    4. 制定体现行业特点的技术规范，指导预评价工作
    预评价报告一经报送安全生产监管部门备案后，就成为具有法律效力的技术文件，成为建设项目劳动安全卫生设计和项目劳动安全管理、监察的重要依据。所以，预评价报告编制质量(包括内容的完整性和针对性等)的优劣，势必影响劳动安全卫生对策措施的有效性和可靠性，因而对企业的安全生产产生深刻的影响。内容完整、重点突出、针对性强的预评价报告，能够正确指导职业安全卫生设计和管理，能够很好地消除、预防和降低职业安全卫生事故的发生。因此，为规范预评价报告的编制，减少评价者个人因素对报告书质量的影响，杜绝主观任意性和盲目性，国家安全生产监管部门应组织各行业领域的专家，制定能体现行业特色的预评价报告编制技术规范，明确预评价中应采取的技术手段、方法，以及处理现有工程和改扩建工程之间关系的意见等，以便预评价报告的编制有据可依，有章可循。