综合减灾规划  城市的生命线

一、综合灾情观与公共安全

　　全国2003年肆虐的“非典”已经引发了人们对城市公共危机的一系列多维审视，它是对人与城市应急能力的一次严肃的拷问。建设综合减灾已经成为各大中小城市普遍关注的主题词。
　　今年暑期的突降暴雨，使几个城市的交通瘫痪，道路塌陷，用电、起重等事故多发，又给人们敲起了警钟。2004年4月16日～20日的一周时间，全国大中城市就发生了重庆、广东茂名市、南京市、吉林市、北京怀柔、南昌市、浙江台州市及宁波的8起“城市炸弹”——危险化学品泄漏及爆炸事故，累计死亡30人以上，被迫撤离、疏散及干扰的人口近20万人。从表面上讲，这是城市过度发展与经济过热导致的城市工业化灾害群发，可是从深层次入手，人们不能不问：重庆天原化工厂的氯气泄漏决非偶然，因为重庆主城的7个区有危化品生产企业69家，它与几百万市民朝夕相伴，却不能立即将危化品生产企业全部搬迁。笔者近来正负责“北京城市总体规划”修编的防灾减灾规划研究，感到无论是重庆、上海、天津、杭州、广州还是北京都难以避免城市工业灾害的袭击，重要的是从哪些方面去制定医治对策，确保万无一失。从综合减灾上看，它要求人们至少有3点联想：其一，我们该重新审视城市灾情。其二，综合灾情观特别强调在城市的承载体层面上看问题，即不能简单地在城市灾害类型上按自然与人为划分。现代城市致灾要素从致灾原因来说有自然灾害、人为灾害、生物与病灾、恐怖与战争等，但细分会发现，没有哪种灾害在城市的表现上更具其独一无二的特点，从综合减灾出发，笔者也赞同在城市减灾上试行按场所分类的方式。所以，就城市工业化灾害的综合减灾来说，必须制订企业与城市社区及周边环境的综合减灾规划、应急预案，缺一不可。其三，事实上，危险化学品生产企业的搬迁并不能搬走某些管理者对安全减灾的漠视，更无法一下子搬出一个有效的管理制度。它对城市综合减灾体制管理的启示是，面对中国城市危机管理的粗放型阶段，综合减灾观的意义更在于要进一步查清城市灾害每年损失的家底，从而在新层面为城市可持续发展及其安全减灾指标的控制研讨新思路。
　　公共安全所及的问题包罗万象，但公共安全所关注的视角已成为传统安全生产未及的包括安全生活在内的新整合。自然界在任何时候都可能给城市造成危害，但预防与减轻灾变是可能的，这就要求综合考虑问题，而不能顾此失彼。在城市化进程中，为了少占耕地就要多盖楼，而多盖楼就要考虑防震和防灾逃生。为了保护城市景观及生态，以塑料、金属代替木材作为建筑材料就必须考虑低毒无毒及可再生回收的产品等。从综合减灾观出发探讨的公共安全要有全新的思考，传统意义上的公共安全，多指社会治安。今天，再这样认知就太落后了。公共安全除包括治安因素外，还含有传染病、食品安全、生产安全、信息安全、自然巨灾、城市建筑事故、社区安全、校园安全、公共场所安全及反恐在内的与公众利益直接相关的安全。可以看出，倡导公共安全本身就是在实践“以人为本”的城市可持续发展观。
　　从综合减灾管理上看，要实施有效的城市公共安全管理，就要做好以下几件事：（1）应确立“大公共安全”的理念，打破传统对公共安全狭隘认识的限制，从综合减灾及城市总体上扩展公共安全概念的内涵与外延；（2）公共安全作为一个公共产品，需要建立起与之相配套的公共安全社会化网络，在政府公益安全减灾的同时，加大减灾社会产业化的步伐；（3）政府要进一步明确在公共安全上的定位。2003年末至2004年初，全国三起特大伤亡事故中负有领导责任的行政领导都先后引咎辞职，它说明事故与灾害的“官员问责制”正在扩展，也说明行政责任追究制找到了政府公务员在公共安全管理上的特殊定位；（4）城市公共安全的态势及其问题，要求对国家及其各城市的公共安全管理体制进行创新型改革，重在解决管理分散、各单一灾种部门缺少相关沟通及协调机制的问题。

二、城市综合减灾规划要有新理念

　　1．综合减灾规划的基础：需要安全的量化评估
　　安全城市是一个多功能、多层次、多目标的评价对象，影响其评价的相关因素很多，指标体系实际上是由若干个指标构成的指标库。它能否准确、全面反映城市应对危机的内涵，指标的选择至关重要。具体应包括以下各项：城市灾害损失及发生次数，城市危机的规模与评价，城市治安事件与突发恐怖事件，城市各级管理层的应急能力及工作素质，城市安全减灾的投资与安全措施，城市减灾的应急监控预测与抗灾水平等。
　　2．城市综合减灾规划的基本问题
　　城市综合防灾主要有两层意义：一是对自然灾害与人为灾害，原生灾害和次生灾害，要全面规划，制定综合对策；二是对灾害发生后的各项救灾、减灾等措施要统筹安排，体现出综合性的策略。而城市综合减灾规划编制要体现如下要点：
　　⑴ 综合减灾规划的内容是开展城市综合减灾危害性与城市可持续发展制约关系的分析的前提，进而确定城市各类灾害分布空间，在此基础上编制综合灾变区划图。进一步给出城市发展对防灾有利和不利的场地，建设绿化带、公园和避难场地的布局构想等。
　　⑵ 综合减灾旅游安全规划。为了既能保证游客的安全，又能保护景区的安全，对景区的游人数量要予以合理的限制，如某旅游区当游人超过1万人时亮黄牌，达到1.5万人时亮红牌，一旦达到红牌标准，游客立即停止进入。从保护消费者的权益出发，游客与景区是相互影响的关系，景区容量不仅有一个消费者愉悦性问题，更有一个安全容量问题。一旦超过将对整个景区造成多方面不安全隐患。从景区安全规划出发，不仅要研究景区游人的生命安全，还要研究景区的生态安全，综合减灾规划对此恰好发挥作用。

三、城市综合减灾规划的基本内容

　　城市综合减灾规划实质上是一种城市安全的公共管理和公共政策，它具有公共物品属性。下面给出城市综合减灾思想指导下的各单一灾种减灾规划，其中也渗透了综合减灾的内容。
　　⑴ 城市消防规划
　　城市消防站（队）建设规划。
　　城市基础设施的消防建设（道路、管网、河湖、消防水池等）。
　　建筑防火性能化设计与危险性评估。
　　⑵ 城市防震减灾规划
　　城市建设（包括不同性质的工程建设）布局与避让地震活断层。
　　处在地震次生灾害不利地段的城区、城镇及村镇的避让或安全处理。
　　不同地区工程建设（包括农居）抗震设防要求的确定。
　　城区和城镇区（人员密集地区）避险场地布局和建设规划。
　　地震监测体系规划系统（含前兆、测震和强震三大台网系统）。
　　农居建设地震安全规划。
　　地震减灾技术与城市建设发展规划。
　　地震应急救援规划。
　　社会地震宣教网点布局及建设规划。
　　⑶ 城市地质灾害减灾规划
　　地质灾害发育现状、特征及危害性。
　　地区地质灾害的易发区划。
　　地面沉降及地裂缝分布现状，泥石流及滑坡灾害、地面塌陷危险区分布。
　　地质灾害发生发展趋势。
　　重点地区（旅游区、重点经济区、自然保护区、地质公园等）地质灾害防治建议。
　　地质灾害防灾减灾分期规划建设。
　　⑷ 城市水安全规划
　　城市防洪及河湖水系规划研究，如针对现有防洪工程、洪水来源及新的城市土地使用功能布局，提出城市防洪体系。
　　水旱灾害防灾减灾规划研究，如针对超标准洪水要划定蓄滞洪淹没区，提出受灾地区公众避险安置规划。
　　⑸城市气象减灾规划
　　城市面临的气象灾害及极端天气状况。
　　城市化发展使气象灾害出现的新规律及新特点。
　　建立城市气象灾害监测、预警、评估及应急建设。
　　应急联动气象防灾减灾系统建设（主要指研究突发性、灾变性事件与气象的关系）。
　　城市气象防灾减灾尚存的问题。
　　⑹ 城市生命线防灾规划
　　供水管线事故及次生灾害。
　　城市燃气供应的事故隐患。
　　城市供热存在的事故隐患。
　　城市道桥及排水管网存在的事故隐患。
　　⑺ 地下空间与防空防灾规划
　　地下空间防空防灾一体化体系研究。
　　地下空间与防空综合研究。
　　地下空间自身的防灾综合研究，如地下空间与抗震结合；地下空间与防气象灾害结合；地下空间与防环境灾害结合；地下空间与防止各类人为过失灾害结合等。
　　⑻ 应急交通规划
　　现状应急交通系统的分析。
　　应急交通系统策略制订。
　　应急交通救援、疏散研究。
　　应急交通系统规划。
　　应急交通系统建设等。
　　⑼ 安全生产与安全生活规划
　　从城市防灾减灾角度回顾安全生产中的问题。
　　从空间规划、设施建设提出确保安全生产所需的政策和对策。
　　核心体现在对城市人为工业灾害危险性的评价上。
　　研究城市自然巨灾诱发人为工业灾害的连锁反应问题。
　　研究城市安全生活诸多环节如学校、社区、公共场所等缺少安全规划的问题等。
　　⑽ 森林安全防灾规划
　　森林防火规划：指挥系统建设、通讯网络建设、巡护监测网络建设、阻隔网络建设、扑火手段专业化建设等。
　　森林生物灾害预防与控制体系：包括森林有害生物监测和预警体系、林业外来有害生物预防与控制体系、森林生物灾害的生态调控技术体系、森林生物灾害的控灾体系等。
　　⑾ 城市救灾规划
　　加强信息网络建设管理，实现市、区、街三级联网，实现各类灾情资源共享。
　　建立灾害评估制度，重点解决城市灾害评估问题，提高灾情核实的科学准确性。
　　与相关部门配合做好应急疏散、安置场所的规划与设立。在制定城市总体规划中，针对灾害易发区、重点防控区（如政府所在地、大型文化设施、使馆区、易造成大面积危害的企业等）和人口密集区域，划定疏散路径，设立固定安置场所等。
　　建立灾害救助物资仓储网络及其物质空间。应按城市的经济发展水平、人口密集度、可发生灾害类型及应急救助条件，建立覆盖全市的救灾物资仓储网络及空间，并保证可靠的物资流的高运行度。
　　⑿ 城市防疫规划
　　健康城市的土地规划（住宅及公共休憩场所等）。
　　健康城市的交通规划（合理的路网及安全的人行道等）。
　　健康城市的社会规划（如城市弱势群体居住区的公共卫生规划等）。
　　健康城市体系的危机规划（考虑城市传染病失控蔓延情况的对策）。
　　⒀ 综合减灾思路下应对不同灾变的避险场所的规划要求
　　对避险范围与时间的要求：a. 全市范围较长期的避险：地震、人防（防空、防生化、防核辐射），应作为规划建设的主体。b. 局部区域短期避险：火灾、爆炸、有毒有害物质泄漏、洪水、泥石流，不必全面铺开，只在风险较大的重点区域规划建设。
　　对避险场所的共性要求：a. 较短期的避险场所要求：安全性——避开危险因素，相对坚固耐久。基本生活保障——食物供应和清洁水源，遮风、挡雨、保温等居住条件。具备通讯联络与交通条件，留出通道。除战争、洪涝和传播范围广的危险品源地外，一般避险场所不要离原住处太远。医疗卫生条件与救治、消毒设施。b. 较长期的避险场所：如战争期间的大型人防设施、集中连片的防震棚和来自重灾区的难民营地，还要考虑临时性儿童教育、商业、服务业、出行条件、工作条件、办事机构等的布局，居民组织和社会秩序控制等。
    对避险场所的特殊要求等。