战略环境评价在中国的发展及方法学探讨

　　战略环境评价（Strategic Environmental Assessment，SEA）自20世纪80年代中后期在国外提出。目前，很多发达国家已经建立或正在着手建立正式的SEA制度。SEA在我国的发展刚刚起步，理论体系尚未建立，对实践的指导作用也不明显。但是，目前一些SEA地方研究项目已经启动。本文在回顾和评述战略环境评价（SEA）的发展状况的基础上，从概念和实践的角度，对SEA方法学作了初步探讨，并提出SEA方法学研究的一般思路。

　　SEA方法学是如何开展SEA的科学方法的总称，包括宏观和微观两个层次的内容。宏观层次包括SEA的评价思路、管理及工作程序等，微观层次则是指在SEA各活动阶段所具体使用的方法，本文则着眼于其宏观层次。

　　1 SEA概念分析

　　“战略环境评价”中对“战略（strategic）”一词的理解是关键。一般认为具有战略性的环境评价是指评价对象的战略性，即高层次性。评价对象在决策层次上高于传统的工程建设项目，如政策、规划及计划（一般简称为PPP）等。作者认为，作用的战略性是SEA战略性的实质。而要达到SEA作用的战略性，就必须实现方法学向战略性方法学的转变。

　　2 SEA方法学及其缺陷

　　目前，SEA并没有形成结构性的方法学框架，在应用上一致性很差。总的来看，目前，国内外绝大多数的SEA工作都是沿袭项目EIA 的思路，实质上已成为一种“决策后评价”。随着SEA的深入开展，这种方法学的以下缺陷逐渐暴露出来。

　　（1）它仍然是一种被动式的评价。替代方案的开发很不充分，对决策方案的修改也不明显，评价的目的比较消极，只能是确定其可能对环境产生的不利影响并提出防治措施。但是，却难以起到改善决策、预防环境问题产生的战略性作用。

　　（2）集中式的评价带来效率问题。决策都面临着很大的时间压力，集中在决策提交审批前的这一阶段进行评价，容易延误时间。

　　（3）面向结果的方式缺乏灵活性、战略性。

　　3 SEA方法学的转变

　　从SEA战略性的目标和决策者需要出发，而不是从我们所熟悉的方式出发来考虑问题，是方法学转向的基础。对评价对象的性质和特点全方位的认识，是方法学转向的依据。研究实际的决策过程，探讨如何将SEA功能分散、内化并整合到决策过程中，实现综合决策是方法学转向的核心内容，也是方法学研究的一般思路。

　　4 SEA方法学的研究思路

　　SEA方法学研究的一般思路，是通过SEA功能过程在原有决策制定过程中的内部化，进行SEA综合决策的结构化，在具体决策体制中形成适合国情的SEA方法学。主要由四个步骤构成。

　　（1）功能识别。包括识别决策制定的功能过程以及SEA的功能过程。（2）内部化。将SEA的功能过程结合进决策制定程序，在这个过程中寻求和发掘综合决策机会。应遵循全过程、有限范围、最少改动的原则。（3）程序化。它是指将上一步骤所识别的SEA综合决策机会，整合为一套结构清晰、简明便捷的SEA程序，从而使整个决策过程成为SEA综合决策程序。（4）制度化。需要将SEA综合决策程序纳入具体的决策体制中，形成一套切实可行的SEA制度（结构整合）。其要点是不仅要重视规范性（即应然性）的研究，而且要注重经验性（即 实然性）的研究，这样才能最大限度地发挥SEA制度实效。