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战略环境评价在中国的发展及方法学探讨

2008-05-27   来源:安全文化网    热度:   收藏   发表评论 0

  战略环境评价(Strategic Environmental Assessment,SEA)自20世纪80年代中后期在国外提出。目前,很多发达国家已经建立或正在着手建立正式的SEA制度。SEA在我国的发展刚刚起步,理论体系尚未建立,对实践的指导作用也不明显。但是,目前一些SEA地方研究项目已经启动。本文在回顾和评述战略环境评价(SEA)的发展状况的基础上,从概念和实践的角度,对SEA方法学作了初步探讨,并提出SEA方法学研究的一般思路。

  SEA方法学是如何开展SEA的科学方法的总称,包括宏观和微观两个层次的内容。宏观层次包括SEA的评价思路、管理及工作程序等,微观层次则是指在SEA各活动阶段所具体使用的方法,本文则着眼于其宏观层次。

  1 SEA概念分析

  “战略环境评价”中对“战略(strategic)”一词的理解是关键。一般认为具有战略性的环境评价是指评价对象的战略性,即高层次性。评价对象在决策层次上高于传统的工程建设项目,如政策、规划及计划(一般简称为PPP)等。作者认为,作用的战略性是SEA战略性的实质。而要达到SEA作用的战略性,就必须实现方法学向战略性方法学的转变。

  2 SEA方法学及其缺陷

  目前,SEA并没有形成结构性的方法学框架,在应用上一致性很差。总的来看,目前,国内外绝大多数的SEA工作都是沿袭项目EIA 的思路,实质上已成为一种“决策后评价”。随着SEA的深入开展,这种方法学的以下缺陷逐渐暴露出来。

  (1)它仍然是一种被动式的评价。替代方案的开发很不充分,对决策方案的修改也不明显,评价的目的比较消极,只能是确定其可能对环境产生的不利影响并提出防治措施。但是,却难以起到改善决策、预防环境问题产生的战略性作用。

  (2)集中式的评价带来效率问题。决策都面临着很大的时间压力,集中在决策提交审批前的这一阶段进行评价,容易延误时间。

  (3)面向结果的方式缺乏灵活性、战略性。

  3 SEA方法学的转变

  从SEA战略性的目标和决策者需要出发,而不是从我们所熟悉的方式出发来考虑问题,是方法学转向的基础。对评价对象的性质和特点全方位的认识,是方法学转向的依据。研究实际的决策过程,探讨如何将SEA功能分散、内化并整合到决策过程中,实现综合决策是方法学转向的核心内容,也是方法学研究的一般思路。

  4 SEA方法学的研究思路

  SEA方法学研究的一般思路,是通过SEA功能过程在原有决策制定过程中的内部化,进行SEA综合决策的结构化,在具体决策体制中形成适合国情的SEA方法学。主要由四个步骤构成。

  (1)功能识别。包括识别决策制定的功能过程以及SEA的功能过程。(2)内部化。将SEA的功能过程结合进决策制定程序,在这个过程中寻求和发掘综合决策机会。应遵循全过程、有限范围、最少改动的原则。(3)程序化。它是指将上一步骤所识别的SEA综合决策机会,整合为一套结构清晰、简明便捷的SEA程序,从而使整个决策过程成为SEA综合决策程序。(4)制度化。需要将SEA综合决策程序纳入具体的决策体制中,形成一套切实可行的SEA制度(结构整合)。其要点是不仅要重视规范性(即应然性)的研究,而且要注重经验性(即 实然性)的研究,这样才能最大限度地发挥SEA制度实效。