中国实施战略环境评价的基本框架

　　摘要：中国即将出台的《环境影响评价法》明确要求开展战略环境评价(SEA),实施SEA同时还是保证环境与发展综合决策的标志，也是落实可持续发展战略的重要工具。在分析其必要性和可行性的基础上，提出中国实施SEA的基本框架,包括SEA的实施主体、评价对象、评价范围及评价因子、评价方法,重点分析了在战略拟定与执行以及SEA实施过程中SEA实施主体相互间的逻辑关系;最后提出结合中国现实国情开展SEA工作的相关建议。

　　关键词：战略环境评价实施模式环境影响评价法

　　1引言

　　即将出台的《环境影响评价法》明确规定对政府及行业主管部门的重大经济决策实施战略环境评价（SEA），其意义体现在作为连接宏观战略与具体项目的桥梁以及环境与发展综合决策的重要工具等方面[1]。然而，SEA理论与方法体系还正处在发展之中，这将阻碍中国今后实施SEA。本文试图构建中国实施SEA的基本框架，以期对将来实施SEA有借鉴意义，同时推动SEA理论与方法体系的进一步发展与完善。

　　2 中国实施SEA的必要性与可行性

　　2.1 实施SEA的必要性

　　中国目前EIA主要针对建设项目，很少或几乎没有涉及区域开发及政策层次。随着经济活动范围和规模的扩大，区域开发、产业发展和自然资源开发利用所造成的各种环境影响更加突出，重大决策所造成的各种环境问题已成为影响可持续发展的障碍。政府及有关行政主管部门制定的某些政策、计划和规划，相对于建设项目对环境影响更严重、持续时间更长、范围更广，影响也更为复杂。比如五六十年代的人口政策、农业政策，80年代的“大矿大开，小矿放开，有水快流”的资源开发政策，80年代末期重点支持具有严重污染的“十五小”企业的产业政策，造成当前中国极为严重的生态破坏与环境污染。

　　2.2 实施SEA的可行性

　　2.2.1 项目EIA的成功实施

　　《中华人民共和国环境保护法》(1979年)首次确立了建设项目EIA制度。经20余年实践，中国项目EIA 进步很大：“九五”期间EIA实施比例超过90％；1981～1992年完成区域环境评价（REA)181项，占同期区域开发项目的31%[2]。项目EIA的成功实施，对于控制建设项目环境污染，改善环保部门环境管理工作起到积极作用，为SEA的实施积累了丰富的实践经验。

　　2.2.2 评价队伍建设

　　截止1998年，国家环保总局认可的环评单位为791家，其中拥有甲级环评证书单位为264家，1999年重新核发后的前2批甲级单位共190家；从业人员超过11000人[3]。其中不少单位或人员从事过REA，如辅以一定的培训，许多人可以胜任SEA工作。

　　2.2.3 SEA理论与方法的初步研究

　　80年代后期，中国学者就意识到SEA的重要性，开始介绍国外SEA基本概念、相关方法、实施经验；1995 年以后，SEA研究重点转向结合中国实际情况建立SEA理论、方法与制度体系，并尝试性地开展了SEA的实证研究，为开展SEA作理论与实践经验准备[4～9]。

　　2.2.3 制度体系

　　《中国21世纪议程》等文件明确规定实施环境与发展综合决策，开展重大经济与社会发展决策EIA； “三定”方案规定国家环境保护总局首要职责是“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”；即将出台的《中华人民共和国环境影响评价法》规定：“在中华人民共和国领域内从事下列活动，应当依照本法进行环境影响评价：(一)制定对环境有显著性影响的区域开发、产业发展、自然资源开发的政府规范性文件(即政策)；(二)编制国土规划、土地利用总体规划、城市规划、交通、旅游等专项规划(即规划)”，为贯彻实施该法律，与之相应的实施细则、工作指南、地方性与部门性法规也将要出台；上述共同构成中国实施SEA的制度体系。

　　3中国实施SEA的基本框架

　　3.1实施主体

　　3.1.1责任主体

　　SEA的责任主体是指从事政策、规划和计划的政府部门及其行政首长或法定代表人，即战略制定者。战略制定部门负责组织SEA，并对报送审查的SEA报告书的结论和建议负责。

　　3.1.2执行主体

　　执行主体（或评价者）受战略制定者委托，对于拟定的战略草案开展SEA，得出明确的评价结论，形成SEA报告书，作为拟定战略的重要依据。它对SEA报告书的质量，评价结论的客观性、公正性、准确性、及时性以及相关建议的可行性、科学性、合理性负责。一般认为，SEA应由一个有覆盖环境、经济、社会、法律等多学科、多层次的专家组成的工作组承担。

　　3.1.3 参与主体

　　对于可能造成不良环境影响并直接涉及公众利益的战略，在SEA工作实施及报告书审查中应有广泛的公众参与，将相关内容反映在SEA报告书上，战略制定者在拟定战略草案时应充分考虑公众意见。参与者的界定及参与方式应根据具体战略进行相应选择[6]。

　　3.1.4 审查主体

　　在审批战略草案之前，应由战略审批者组织有关部门代表和专家审查SEA报告书，提出可供审批参考的意见。审查SEA报告书应采用“4个结合”，即由环境及社会经济学专家、战略制定及咨询专家、环境管理专家以及公众共同审查。SEA审查者与评价者不能由同一专家组承担，也不能有兼任者。评价者可以作为被审查对象之一，与战略制定者一并被审查。

　　3.1.5 审批主体

　　一般是由环保行政主管部门或各级人大及其常委会的相关机构（环资委）承担

　　3.2 评价对象、因子、时段与范围

　　3.2.1 评价对象

　　评价对象筛选方法有直接筛选和倒推式间接筛选2种[1，7]，经筛选，应实施SEA的战略包括：党中央、国务院颁发的总体性、纲领性文件，政策法规，以及总体规划等总体性战略；作为国家总体战略在地方的分解和落实的省级、地市级和县级发展的地区性战略；流域、资源分布区、城市和乡镇、生态脆弱与敏感区等特定区域发展战略；涉及国土与资源开发、能源、水利水电、农业开发、产业结构与生产力布局等部门性战略；直接影响单个经济体的活动、市场价格和供需变动等战略，包括价格政策、投资导向与优惠政策、税收政策、财政政策、分配政策等微观性战略。

　　3.2.2 评价因子

　　评价因子应包括社会、经济、环境、资源、生态等方面，按其空间特征包括当地生活质量因子、区域性环境因子、全球性可持续发展因子。并非所有可能受影响的因子都要详细研究，应根据评价区域社会经济环境背景、评价对象特点等识别出主要因子，在不降低SEA全面性、系统性的前提下，提高SEA工作效率。

　　3.2.3 评价空间范围

　　评价范围包括战略实施区域以及实施区域以外受影响区域。战略对于实施区域以外产生环境影响的途径有：一是环境介质传输，战略缺陷造成的生态环境问题可通过河流、风力等影响其他地区；二是通过经济一体化影响其他地区产业结构、生产力布局等经济行为，进而影响那里的生态环境质量。一般来说，战略的执行区域边界是明确的，但受影响的区域是不明确的，应更多依靠专家评判法和实地调查法予以确定。

　　3.2.4 SEA介入时机与评价时段

　　国外SEA实践经验表明，只有在战略的拟定过程中初步方案形成之后至上报审批之前进行SEA才有意义；同时战略决策过程应是一个通过持续的调整以达到持续改进目的的动态过程，包括战略问题提出、战略方案制定、战略实施、战略调整，然后到新的战略问题提出或新一轮的战略决策，其中任何环节出现失误都可能造成重大环境影响。因此，为保证其有效性，SEA应贯穿从战略拟定到战略调整的战略决策全过程，甚至包括战略终止后原有战略环境影响的持续时期。

　　3.4评价方法

　　SEA既是EIA应用于战略层次，又是以政策评价为核心的战略评价向环境领域的拓展。因此项目EIA和政策评价方法可用于SEA；同时两者又有其局限性，应根据SEA特点选择或组合运用各种适用方法，发展新的SEA方法。由于SEA的宏观性、战略性特点，应多采用定性的综合性研究方法；同时，因特网、地理信息系统（GIS）等信息技术将在SEA中广泛应用。

　　4开展SEA工作的建议

　　4.1 结合中国的现实国情开展SEA工作

　　国情是一个国家社会经济活动的物质条件，是执政党、政府制定战略的基础和依据。因此，开展SEA理论与方法研究、建立SEA制度均不能脱离中国现实国情。

　　4.1.1 结合社会经济环境背景开展SEA研究

　　评价战略筛选、影响因子识别、预测与评价方法选择、公众参与等SEA具体工作环节均不能脱离中国的社会经济背景，尤其不能脱离评价战略及其涉及区域。

　　4.1.2 结合政权制度建立SEA制度

　　国家制度、政治制度、政党制度、立法体制、政治文化、政治运营和政治发展等政权制度是制定包括SEA制度在内的一切法律、法规、制度、政策、计划、规划的基础和依据。因此，能否切实结合中国政权制度，直接影响SEA制度的可行性。

　　4.1.3 结合党的群众路线实施公众参与

　　中国共产党历来坚持走群众路线，在制定战略过程中一贯重视征求和听取群众意见。制定可能造成显著环境影响的政策和规划，涉及到公众利益时，应通过多种形式，使公众参与到SEA工作中，加强SEA的客观性与公正性，提高重大决策的科学性和民主化。

　　4.1.4 结合当前EIA制度提高SEA有效性

　　重点是SEA与当前EIA制度（比如环评资格认证制度、项目环境管理制度、“三同时”制度等）的衔接，法律、法规、政策、计划、规划等不同层次SEA与项目EIA的逻辑关系，项目EIA中如何体现SEA。

　　4.2 开展SEA工作的重点内容

　　4.2.1 进一步完善中国SEA理论与方法体系

　　目前应加强研究评价对象筛选与工作等级确定方法、环境影响发生机理及识别方法（含发生源、传播途径、承受体及显著性分析）、环境影响预测及评价综合集成方法、SEA信息与技术支持系统、管理机制等。

　　4.2.2 尽快建立完善SEA制度体系

　　尽快出台《环境影响评价法》，制定或修订部门性、地区性实施细则、《环境保护法》及专项环保法规、民法及刑法等相关法规，以配合落实《环境影响评价法》，制定SEA工作指南或技术导则，建立并不断完善SEA制度体系。

　　4.2.2 在试点工作基础上逐步推广实施SEA

　　既是对SEA理论与方法体系的实践检验，也为中国在出台《环境影响评价法》后实施SEA提供示范并积累实践经验；同时，还将吸引更多的研究者与管理者关注并涉足SEA研究领域，促进其理论与方法体系的发展。试点及推广实施SEA应注意代表不同区域、不同层次战略以及不同部门战略，以使其更具示范性。

　　5 参考文献

　　1 包存宽,陆雍森.西部开发中应实施战略环境评价.科技导报,2001,(5):61~64.

　　2 史捍民.区域开发活动环境影响评价技术指南.北京:化学工业出版社,1999,2.

　　3国家环境保护总局开发监督司.中国环境影响评价.北京:化学工业出版社,1999, 9～11.

　　4彭应登,王华东.战略环境评价与项目环境评价.中国环境科学,1995,15(6):452～455.

　　5李巍,杨志峰,刘东霞.面向可持续发展的战略环境影响评价.中国环境科学,1998,18(Suppl):66~69.

　　6 包存宽,尚金城.论战略环境评价中的公众参与.重庆环境科学,2000.2:37~40.