能源节约与资源综合利用是我国经济和社会发展的一项长远战略方针。为了全面贯彻落实党的十五大、十五届五中全会精神和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，推动全社会开展节能降耗和资源综合利用，促进经济增长方式转变和可持续发展，特制定能源节约与资源综合利用“十五”规划。
一、现状及存在的问题
“九五”时期，在“资源开发与节约并举，把节约放在首位，提高资源利用效率”的方针指引下，我国能源节约与资源综合利用取得显著成绩，为缓解资源短缺，减少环境污染，提高经济增长的质量和效益，保障国民经济持续、快速、健康发展发挥了重要作用。
节能取得显著的经济和社会效益。“九五”期间，我国每万元国内生产总值（GDP）能耗（1990年价）由1995年的3.97吨标准煤下降到2000年的2.77吨标准煤，累计节约和少用能源达4.1亿吨标准煤；主要耗能产品单位能耗均有不同程度下降。按“九五”期间直接节能量计算，节约的能源价值约660亿元；节约和少用能源相当于减排二氧化硫800万吨、二氧化碳（碳计）1.8亿吨。
资源综合利用规模不断扩大，利用水平逐年提高。“九五”期间，我国工业“三废”综合利用产值达1247亿元，年均增长16.4%。在工业废渣产生量逐年增加的情况下，工业废渣综合利用率由1995年的43%提高到2000年的52%，年综合利用量达到3.55亿吨，其中，煤矸石综合利用量由1995年的5600万吨增加到2000年的6600万吨，利用率由38%上升到43%；粉煤灰综合利用量由1995年的5188万吨增加到2000年的7000万吨，利用率由43%上升到58%。
能源节约与资源综合利用技术进步取得较大进展。“九五”期间，节能降耗、资源综合利用作为技术开发和技术改造的重点，在企业技术创新、新产品开发和“双高一优”技改专项、国债技改专项中，加大了支持的力度。重点开发的溅渣护炉、蓄热式加热炉、75吨/时干法熄焦、大型铝电解槽、130吨/时和220吨/时大型循环流化床锅炉、水煤浆代油燃烧等节能技术取得重大突破，在相关行业得到推广。化工碱渣回收技术、磷石膏制硫酸联产水泥技术、煤矸石硬塑和半硬塑挤出成型砖技术和装备、煤矸石和煤泥混烧发电、纯烧高炉煤气发电等资源综合利用技术和装备水平不断提高，有的已实现产业化。
宏观管理取得重大突破。“九五”期间节能法制建设取得重大进展，1998年1月1日《中华人民共和国节约能源法》（以下简称《节能法》）正式颁布实施，并出台了一系列配套法规。资源综合利用政策框架初步形成，1996年国务院印发了《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用的意见》（国发[1996]36号），制定了一系列鼓励开展资源综合利用的优惠政策，极大地调动了企业开展资源综合利用的积极性。“九五”期间，经济体制改革进一步深化，市场在资源配置中的基础性作用日益显现，以市场定价为目标的能源价格改革，如煤价放开，油价与国际接轨等对促进企业自觉节能产生了明显的效应。
目前，我国能源节约与资源综合利用存在的主要问题，一是从总体上看，人们对能源节约与资源综合利用的重要性和迫切性还缺乏足够的认识，重外延，轻内涵，在发展思路上还没有转到通过存量调整，挖潜改造，提高企业经济效益的轨道上来，务虚多，落实少，“资源意识”、“节约意识”有待加强。二是法规政策不完善，缺乏促进企业节能的激励政策，资源综合利用的优惠政策在某些地区难以落实。三是部分能源产品价格扭曲，企业缺乏竞争压力，能源节约与资源综合利用的内在动力不足。四是技术装备落后，总体水平比发达国家落后10-15年。五是投入不足，绝大多数企业融资困难，各级政府对节能的支持力度不够。
二、面临的形势和任务
“十五”期间，国家把实施可持续发展战略放在更加突出的位置。实施可持续发展战略要求节约资源、保护环境，正确处理好经济发展与资源、环境的关系。
解决资源战略问题必须下大力节约能源，提高资源利用率。目前，我国主要矿产资源人均占有量不足世界平均水平的一半，特别是石油资源，国内石油开发和生产不能适应经济和社会发展的需要，供需矛盾日益突出，进口量逐年上升。随着工业化和城镇化进程的加快，石油需求将呈强劲增长态势。如不采取积极有效的措施，到2020年，我国对国际石油市场的依存度将达到50%左右。除石油资源外，一些重要矿产资源不足的矛盾日益突出；某些重要原材料长期进口；我国人均用电量只有1038千瓦时，仅相当于发达国家的1/10。要解决资源战略问题，必须大力开展能源节约与资源综合利用，特别是要把节约和替代石油放在突出位置，这是保障国家经济安全和长远发展的重大战略措施。
保护环境迫切需要加强能源节约与资源综合利用。目前，我国环境污染严重，生态破坏加剧的趋势尚未得到有效控制，年排放二氧化硫近2000万吨，酸雨面积已占国土面积的30%，空气质量达标城市仅占1/3，流经城市的河段70%受到不同程度污染，固体废弃物堆存量已达70多亿吨。尽快遏制生态环境恶化状况，改善环境质量已成为我国可持续发展亟待解决的问题。据测算，我国能源利用率若能达到世界先进水平，每年可减少3亿吨标准煤的消耗，这将使大气环境质量得到极大地改善；我国固体废弃物综合利用率若提高1个百分点，每年就可减少约1000万吨废弃物的排放。能源节约与资源综合利用是解决环境污染的重要途径之一。
加入WTO要求企业自觉开展能源节约与资源综合利用，增强竞争力。加入WTO将会大大改变我国经济发展的市场环境，国内企业不仅要立足于国内市场，而且必须遵循国际惯例，参与国际竞争。目前，我国绝大多数企业经营粗放，消耗高，浪费大，经济效益差，缺乏竞争力。我国矿产资源总回收率为30-50%，比世界平均水平低10-20个百分点；单位产值能耗为世界平均水平的2.3倍，主要用能产品单位能耗比国外先进水平高40％；每年可综合利用的固体废弃物和可回收利用的再生资源，没有利用的价值达500多亿元，这是造成企业成本上升，经济效益差的重要原因之一。据调查，我国工业产品能源、原材料的消耗占企业生产成本的75%左右，若降低1个百分点就能取得100多亿元的效益。大力开展能源节约与资源综合利用，是企业降低成本，提高效益，增强竞争力的必然选择。
三、“十五”的指导思想、主要目标和发展重点
（一）指导思想。
认真贯彻落实可持续发展战略，坚持“资源开发与节约并举，把节约放在首位，依法保护和合理使用资源，提高资源利用率，实现永续利用”的方针，以市场为导向，以企业为主体，以提高能源效率和资源综合利用率为核心，加强法制建设，强化政策导向，依靠技术进步，加强科学管理，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的能源节约与资源综合利用宏观管理体系和运行机制，促进经济与资源、环境的协调发展。
（二）主要目标。
节能：到2005年，每万元国内生产总值能耗降至2.2吨标准煤（1990年不变价），累计节约和少用能源3.4亿吨标准煤，年均节能率为4.5%。节约和替代燃料油1600万吨、成品油500万吨。
主要耗能产品单位综合能耗有较大幅度降低，到2005年，大中型钢铁企业吨钢综合能耗下降到0.8吨标准煤以下；火电厂供电煤耗下降到380克标准煤/千瓦时；10种有色金属吨产品综合能耗下降到4.5吨标准煤；大型合成氨综合能耗下降到37吉焦；水泥、玻璃等主要产品平均能耗降低20%；各种车型汽车百公里油耗平均降低10-15%。
到2005年，建筑行业新建采暖居住建筑节能50%；新建公共建筑力争节能50%。
资源综合利用：到2005年，工业“三废”综合利用实现产值400亿元；废旧物资回收利用总值550亿元；工业废渣综合利用率达到60%，其中，煤矸石综合利用率提高到60%，粉煤灰综合利用率提高到65%。
（三）发展重点。
重点发展技术：
节约和替代石油技术。重点发展洁净煤、天然气替代燃料油技术、甲醇和乙醇替代汽油技术以及过程能量优化、等离子无油点火、燃油乳化、燃油添加剂等节油技术。
洁净煤技术。重点发展大型、先进的煤炭洗选加工技术、煤炭液化技术、大型煤气化技术、水煤浆制备和应用一体化技术、410吨/时及以上大型循环流化床技术、整体煤气化联合循环发电（IGCC）技术、高效低污染燃煤发电技术等。
节电技术。重点发展高效电动机、高压大功率变频调速技术、高效电光源及镇流器技术、S9以上变压器和非晶态合金铁芯变压器技术、蓄冷蓄热技术，以及家用电器、电解电镀电源、输变电网系统、工业电炉等先进节电技术。
多联供技术。重点发展热电联产、集中供热及热能梯级利用技术，推广热电冷联供和热电煤气三联供等多联供技术。
余热余压回收技术。重点发展和推广75吨/时及以上等级干法熄焦技术、大容量全高炉煤气发电技术、1000立方米以上高炉炉顶压差发电技术、高炉热风炉余热回收技术、转炉煤气回收技术、油田放散气集中回收技术及大型余热锅炉和先进热交换技术。
建筑节能技术。重点发展门窗密封条、多层保温窗、外保温复合墙体、热量按户计量及控温、供热管网调节控制、热反射保温隔热、太阳能建筑、高效照明系统和计算机模拟等技术。
“三废”综合利用技术。重点发展大容量煤矸石发电技术、全煤矸石一次码烧生产空心砖技术、煤矸石代替粘土生产水泥生料、筑路、复垦和回填技术，高附加值粉煤灰综合利用技术，以及有机废水综合利用技术、冶炼废液回用技术、落地原油、污油和泥浆回用技术、石油化工废气回用技术等。
共伴生矿产资源综合回收利用技术。重点发展煤层气、煤系共伴生矿、稀土、钒钛磁铁矿、金属矿高附加值利用和精深加工技术。
再生资源回收利用技术。重点发展废橡胶、废塑料、废家电、废电脑、废电池等再生资源回收、分选和处理的实用技术。
重大示范工程：
节代油示范工程。包括重点用油行业以水煤浆、煤炭气化等洁净煤和天然气为主要内容的替代燃料油示范工程；以过程能量优化、等离子无油点火等为主要内容的节约燃料油示范工程；以甲醇和乙醇为主要内容的替代成品油示范工程。
洁净煤示范工程。包括以洗选、型煤、配煤、水煤浆、筛分、粉碎等加工技术为主的动力煤优质化加工示范工程；以燃用优质煤、筛选块煤、固硫型煤和采用循环流化床、粉煤燃烧等先进技术为主要内容的中小型燃煤工业锅炉技术改造示范工程；以410吨/时以上循环流化床锅炉完善化和提高整体运行效率为主要内容的大型循环流化床锅炉示范工程；以洗选脱硫、燃烧中固硫、烟气脱硫等污染治理技术为主的全过程二氧化硫减排示范工程，推动洁净煤技术产业化。
电机调速示范工程。包括以元器件、电工技术变频装置制造、相关配套设备一体化开发为主要内容的高压大功率变频调速示范工程；以结构简化型专用变频装置为主要内容的低压中小功率变频调速示范工程；以高效电动机及其拖动风机、水泵和调速器系统优化匹配的硬件与软件结合为主要内容的风机、水泵系统优化示范工程，促进电机系统效率提高10～12个百分点。
绿色照明示范工程。包括在北京2008年奥运会重点建设工程中推广经认证的高效节能照明系统；在各种建筑工程中开展大宗或政府采购，推行质量承诺，扩大优质照明电器产品的市场份额。
煤层气资源综合利用示范工程。选择煤层气勘探取得突破的地区，建成2-3个煤层气地面开发和利用示范基地，提高瓦斯利用率，推进煤层气勘探、开发、生产、利用的产业化建设。
矿区煤矸石综合利用示范工程。在有条件的重点矿区，建设大容量煤矸石发电工程、利用煤矸石生产新型墙体建材工程和矿区复垦工程。
共伴生矿资源综合利用示范工程。围绕攻克高岭土超细、增白、改性等技术难关，组织一批铝钒土、耐火粘土、硫铁矿、膨润土、硅藻土等综合利用深加工项目，对煤系共伴生资源进行深加工和利用。选择攀枝花、包头、金川三大资源综合利用基地，开展钒钛磁铁、稀土和有色金属共伴生矿产综合利用。
再生资源回收利用产业化示范工程。建立社区回收、市场集散和加工利用三位一体的废旧物资回收利用体系，建立废塑料、废橡胶、废轮胎、废家电、废电脑、废电池回收处理和报废汽车回收、拆解、处理产业化基地。
节约型清洁型企业示范工程。在重点行业选择若干企业，通过系统技术改造，加强管理，实现系统能源效率达到同行业最高或接近世界先进水平，污染物接近或达到“零”排放。
节能技术服务体系市场化示范工程。在“九五”对节能技术服务市场化试点的基础上，选择若干节能技术服务中心通过改组、改制，推行合同能源管理服务新机制，提高节能技术服务水平，促进先进实用技术在中小企业的推广应用。
四、政策与措施
（一）加强法制建设，完善落实政策。
认真贯彻落实《节能法》，加快制定《节能法》配套法规，引导和规范用能行为。重点组织制定《节约石油管理办法》、《能效标识管理办法》。加快资源综合利用法规体系建设，研究制定《再生资源回收利用法》、《金属尾矿综合利用管理办法》、《废旧家电、废旧电脑回收利用管理办法》等法律、法规。在完善法规的基础上，要健全执法体系，加强监督检查，依法实施管理。
贯彻落实《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用的意见》（国发[1996]36号），落实好国家对资源综合利用的优惠政策，充分发挥政策的导向作用，引导和促进企业积极开展资源综合利用和再生资源回收利用。组织修订《资源综合利用目录》，完善减免税的优惠政策。
（二）制定和实施能源效率标准和认证标识制度，规范节能产品市场。
制定和完善主要用能产品能源效率标准。包括工业锅炉、电动机、风机、水泵、变压器等主要工业耗能设备和家用电器、照明器具、建筑、汽车的能源效率标准，为实施淘汰高耗能产品，开展节能产品认证和能源效率标识制度提供技术依据。
规范开展节能产品认证。在实施家用电器、照明器具节能产品认证的基础上，扩大节能产品认证范围，探索建立认证产品国际互认制度，提高认证产品的知名度。
建立能源效率标识制度。在鉴借国外实施能源效率标识制度成功经验的基础上，按照“先自愿、后强制，先试点、后推行”的原则，启动和实施主要家用电器能源效率标识，并逐步扩大到照明器具、办公设备等用能产品。
（三）大力调整结构，促进结构节能和能源结构优化。
合理调整产业结构和产品结构，大力发展低耗能的第三产业和高新技术产业，并用高新技术改造传统产业，提高产品的附加值；加快淘汰能耗高、效率低、污染重的工艺、技术和设备。大力调整能源消费结构，提高发电用煤在煤炭消费中的比重，增加电力在终端能源消费中的比重；发展洁净煤技术，扩大天然气利用，开发新能源和可再生能源，促进能源利用向高效化、清洁化方向发展。
（四）推进技术进步，提高能源节约与资源综合利用整体技术水平。
加快建立以企业为主体的技术创新体系，组织重大技术开发，推动“产学研”联合，促进能源节约与资源综合利用科技成果的产业化；组织实施能源节约与资源综合利用重大示范工程，加大支持力度；积极培育和发展技术市场，运用市场机制促进新技术、新工艺、新产品、新设备的推广应用。为促进能源节约与资源综合利用技术进步，组织修订《中国节能技术政策大纲》，制订《中国资源综合利用技术政策大纲》；发布国家鼓励发展的能源节约与资源综合利用工艺、技术和设备目录及淘汰的落后工艺、技术和产品目录。
（五）研究制定适应市场经济要求，促进能源节约与资源综合利用的激励政策。
会同有关部门研究制定抑制资源过度消费，有利于企业开展能源节约与资源综合利用的税收及税负转移政策；研究制定能源节约与资源综合利用公共财政支持政策；研究进一步深化能源价格改革和能源价格形成机制，建立能源价格预报制度；研究制定能源节约与资源综合利用技术改造项目纳入政策性银行支持范围，并在贷款方面给予优惠的政策；对能源消耗高、污染重的产品和设备课以重税，强制实施高耗能产品淘汰的政策。
（六）探索建立市场经济条件下推动能源节约与资源综合利用的新机制。
转变政府职能，必须探索建立适应市场经济要求的推动能源节约与资源综合利用的新机制，包括：基于市场的节能信息传播机制，通过制作和发布节能案例，促进节能新技术、新工艺、新设备的推广应用，引导企业进行节能技术改造；合同能源管理的技术服务机制，以克服节能新技术、新产品推广中的市场障碍；综合资源规划和需求侧管理方法，以引导资源利用的合理规划和配置；节能产品政府采购机制，以实现节能产品进入政府采购目录，加速节能新技术、新产品的推广应用；政府机构自身节能，以减少政府在能源消费方面的巨大开支，率先示范以推动全社会的节能；企业自愿协议，以引导企业与政府或协会之间采取自愿方式实现节能目标。
（七）加大信息、宣传和培训力度。
强化信息服务。加快建立能源节约与资源综合利用信息和情报网络系统，充分利用现代信息技术手段，丰富信息资源，搞好信息交流，为企业提供先进的技术与管理信息，促进企业能源节约与资源综合利用上水平、上台阶。
组织好每年的“全国节能宣传周”活动，努力提高宣传效果。加大经常性宣传和培训教育力度，增强全民的“资源意识”、“环境意识”和“节约意识”。
深入实际调查研究，发现和总结能源节约与资源综合利用的先进典型和经验，及时组织交流和推广，发挥典型的示范和引导作用。