曲格平：中国环保起步定格在法律框架下

　　“明年，我就要80岁了。”被誉为中国环保第一人、曾任首任国家环保局局长、首任全国人大环资委主任委员的曲格平说他做环保也是“半路出家”。

　　“做环境保护工作，我是一切都要从头学起，边干边学，边学边干。”日前，坐在记者面前的这位老人平静地告诉记者：半路出家的他，如今做环保“再过两个月就40年了”。

　　做了近40年环保的曲格平虽然在“圈内”被公认为学者型领导，有着颇佳口碑的他，却不认为自己是成功的。

　　然而，在目睹我国环保30年变迁的人们看来，我国环保事业发展到今天，特别是1979年，我国首部环保法律———环境保护法颁布实施以来，这位学者型领导不仅见证了我国环保事业发展的每一个重要过程，而且亲历亲为，正是由于他的努力，中国环保事业起步之初就定格在法律的框架下。曲老说他做环保，当初完全是“一次偶然性和临时性的分工”———

　　环境保护法显现奇效

　　1969年，还是“文革”时期，当时，周恩来总理成立了一个国务院计划起草小组，一共16个人，我是16人之一。由谁来兼管一下环境保护这件事，推来推去。后来，当时的国务院副总理李先念同志就拍了板，分管环境保护的重任就落在了我的头上。

　　正是这次偶然的临时性分工，将我的一生追求与中国的环境保护事业牵在了一起。

　　万事开头难是中国的一句老话。但令我没有想到的是，我国的环保之初更是难上加难。

　　那个时候，没有人知道什么是环境保护，打扫卫生、清理厕所、处置垃圾呀等等这类事情就被看作是环境保护。没有人知道什么是环境保护，这是第一难。更难的是，当时正值“文化大革命”期间，那时候开展环境保护，其中的难度更是可想而知。

　　记得当时我们到工厂，劝说工厂要采取措施防治污染，而厂领导却说“我这个工厂和人一样，要吃东西，也要拉屎撒尿。我的任务是生产产品，排放出的废物不关我们的事。”不仅工厂的领导持这种态度，就是有些主管工业的部门领导，也持有同样的看法。

　　工厂排放废物对环境有污染必须治理，工厂不能推脱责任。道理是明摆着的。但是怎么管，却让我非常为难。

　　说来也巧，就是在这个时候，我接到一项新的任命：去做中国常驻联合国环境署首席代表。在联合国环境署工作的这段时间，让我学到了西方国家控制污染的一套有效措施，其中最重要的就是要有健全的法律。他们管理环境的依据就是法律，依法行政，依法保护环境，可以说把法律排在了第一位，非常有效。

　　其后，我卸去中国常驻联合国环境署代表职务，以极其兴奋的心情从内罗毕回到了北京。根据在内罗毕期间对西方国家环境政策及其效果的一些了解和研究，我认为，我国的环境保护也必须从环境立法开始，通过适当规划和严格的监督管理，促使环境状况向好的方面转化。

　　我的建议得到了国务院环办负责人的支持，很快就成立了环保法起草小组，我也参加了这部法律的起草。

　　1979年9月，第五届全国人大第十一次常委会通过了《中华人民共和国环境保护法(试行)》，从而结束了中国环境保护无法的历史。

　　这在当时国务院所有部门中，环保部门可能是第一家在“文革”刚结束，就提交法律草案，并被通过立法的部门。1978年法律草案先提交国务院，然后是人大。当时，全国人大刚刚恢复，环保法提交到全国人大常委会审议时，还没有一个部委向全国人大提交过法律草案。所以，当时有些代表还不太明白，环保还没有一个正式管理部门，怎么忙着先立法？尽管如此，环保法还是很顺利地获得了全国人大常委会的通过。

　　环保法是新中国出台的第一部环境法律。这部法律有四大亮点是值得记述的：第一，在这部法律里，明确规定设立环境保护机构并确定其职能。该法规定：国务院设立环境保护机构，各省、自治区、直辖市设立环境保护局。市、自治州、县、自治县根据需要设立环境保护机构。于是，除国务院外，各地区都纷纷设立起环保局；第二，明确了环境责任，提出要建立排污收费制度。至今仍在执行的“谁污染，谁治理”，就是这部法律确立的一项非常重要的法律原则；第三，规定了环境影响报告制度。环保法要求，新建、改建、扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门审批后才能进行建设；这项制度很快就在全国推行起来；第四，规定了“三同时”制度。为了控制工业污染，环保法要求，防治环境污染的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。这成为30多年来，控制污染、保护环境的重要制度，并发挥出重大作用。

　　正是1979年出台的这部环保法，为我国环境保护所要走的路指明了方向，定准了位，法律所赋予环保部门的政府职能始终鲜明。在“文化大革命”刚刚结束的局势下，环境保护法能发挥出这样的作用，实属难得。

　　依据法律的规定，1982年国家机构进行改革，在城乡建设环境保护部内设环保局；1988年，国务院再次进行机构改革，国家环保局从城乡建设环境保护部独立出来，成为国务院的直属局，我出任了首任国家环保局局长。

　　环评法不出台死不瞑目

　　1993年初，是我人生一个非常重要的转折。

　　这一年的3月，我当选为第八届全国人大代表、全国人大常务委员会委员和全国人大环境与资源保护委员会主任委员。当了11年国家环保局局长后，我又有了一项新的工作，到全国人大从事环境与资源的立法和执法监督。

　　就任全国人大环资委的十年主任期间，我参与了二十多部环境与资源保护方面法律的修改或起草。有一部法律最令我有成就感。为了这部法律，我曾说过这样的话：这部法律草案通不过，我死不瞑目。

　　这部法律就是环评法。

　　环评法从第八届全国人大环资委就在酝酿，1998年开始正式起草，2002年10月通过，前后经历了近十年时间。时间跨越之久，这在全国人大常委会的立法过程中也是不多见的。

　　2001年审议环评法时，有人提出，“环评”对经济建设有生杀大权，不能给环保部门这样的权力。当时反对声很大。

　　当时，在审议这部法律时，国务院18个部委中，绝大多数都坚决反对，只有两三个部委表示支持。反对者认为，这部法律太超前了，完全是西方的东西，不适合中国国情，等等。

　　国务院也向全国人大常务委员会提出，时机不成熟，建议对环评法草案暂缓审议，加上常委会部分成员的坚决反对，常委会领导决定停止了审议。当时有关领导对我说：“这一届人大就不再审议啦，等下一届人大再说吧。”

　　一想到这是惟一的一部从源头控制污染和生态破坏的法律，我不忍心放弃。我找了全国人大常委会的领导，再三说明这部法律的重要性和迫切性，恳请再次审议。领导同志说：“你除非请国务院来函撤销暂缓审议的建议，否则，不可能再审议下去了。“有了这样一个活话，我认为还有希望，于是去见了总理。总理听了说明后，表示赞成这部法律，不应反对。因此，国务院又致函全国人大常委会，表示支持这部法律草案的审议。

　　与此同时，全国人大环资委内来自部队的几位将军和两院的院士们也联名给中央领导同志写信，恳请“环评法”的审议。

　　尽管有些部门把这部法律骂得”狗血喷头“，但是，就在停止审议、被搁置了二十个月之后，2002年10月，全国人大常委会最终还是通过了这部法律。

　　这是一部起死回生的法律。在全国人大的历史上，被停止审议又起死回生的法律，可以说环评法是惟一的一部。当然了，我们环资委也做了一些让步，比如，政策环评就从法中拿掉了。

　　我在全国人大环资委工作的十年中，这是有关环境立法取得的最为重大的进展。

　　我对自己的工作并不满意

　　2003年，我从全国人大环资委主任委员的职务上退了下来，但我并没有远离环保，仍然十分关注环保事业的发展。

　　第十个五年计划，环保指标没有完成，曾在社会上引起相当大的议论。实际上，从“六五”到“十一五”的前两年，27年中没有一个年度的环保指标完成过。

　　我所说的这27年中，也包括了我在任国家环保局局长的11年。

　　从“六五”到“十一五”头两年的27年中，各地的国民经济指标都是大幅度超额完成，惟独环保指标特别是主要指标一次都没有完成过。何以如此，对于环保指标缺少约束性措施是一个重要原因。指标和要求迟迟不能落实，你说你的，我干我的。这是我最忧心的。

　　目前，地方政府政绩考核制度上还存在漏洞。环保业绩应当成为地方政府官员考核中的重要指标，对于重视环境保护，完成和超额完成减排指标的官员要给予表彰；对于不注意环境保护，没有完成减排指标任务的，应追究其行政责任和法律责任。如果不建立起有法律效力的监督和考核制度，环境污染状况就难以改观。

　　回顾自己40年的环保历程，我没有多少成就感，不认为自己是成功的。面对严峻的环境形势，我一直有一种压抑感。

　　有时我想，如果在位时多做些调查研究多动些脑筋，多向国家提出建议，多做一些争取，有些事情会不会做得好一些呢？

　　快80岁了，我仍在反思自己。所谓中国环保第一人的美誉，我实在担当不起。