紫金矿业受罚过轻引发“环保立法门”

　　在各地节能减排工作不断取得进展之时，频频发生的环保事故却在不断制造着多重污染。在紫金矿业（601899）“污水门”和“溃坝门”之后不久，中石油大连原油管道漏油爆炸、晨鸣纸业（000488）4度被罚又接连挑动着公众神经，企业环保事故频发的趋势日渐明显。

　　10月8日，福建省环保厅对紫金矿业开出了956.3万元的行政罚款，这也被称为中国环保史上最昂贵的罚单。日前，刚接到这一罚单的紫金矿业，又被广东省信宜市政府要求索赔，这一次的赔偿金额高达1950万元，但这些对于去年净利润高达35.41亿元的紫金矿业来说，似乎都不是大问题。这些处罚金额虽然表现出了政府当局严惩环保事故的决心，却并未停止公众对惩罚力度的质疑。接连出现的环保事故让人们忖度，究竟污染的惩罚力度需多大，才能真正有效遏制污染？

　　对于处罚较轻的质疑，紫金矿业董事长秘书郑于强对记者称，956.31万的罚款已是在现有法律范围内的最高标准处罚。而我国的《环境保护法》，历经20年未见修订，其制约作用无疑已经难以跟上时代的步伐。中国政法大学环境资源法研究中心的王灿发教授认为，目前中国的环境立法已经落后于现实需要，市场中的企业行为亟须完善的环保法规来规范。

　　“第一大罚款”引来大范围质疑

　　公众对环保企业受处罚力度的质疑与紫金矿业最近两次的环保事故接连发生不无关系，这两次重大事故前后相隔仅两个多月时间。

　　7月3日，紫金矿业旗下紫金山铜矿湿法厂两次发生含铜酸性废水渗漏事故，近万立方米含铜酸性污水流入汀江中，造成大面积生态污染，事故直接损失近3187.71万元。事故原因经调查被确认为污水池HDPE衬垫防渗膜意外破裂。

　　一波未平又起一波。9月21日受台风影响，紫金矿业下属的信宜紫金银锡矿的高旗岭尾矿库漫坝决口，造成部分房屋农田受损，并造成多例人员伤亡。之后，广东省信宜市政府将紫金矿业告上法庭。

　　早在汀江污染事故发生后，福建环保厅做出了对紫金矿业956.313万元的罚款决定。这是一个不小的罚单，继2008年《水污染防治法》修改后，这是国内开出的首张额度超百万元的污染罚单，一度有媒体称这是中国环保法制化进程的一大里程碑。

　　但随之而来的局面让人颇感意外。就在环保部门公布对紫金矿业的罚款通知之后，紫金矿业股票意外获得涨停，H股盘中一度上涨了13%，收盘上涨12.424%。有分析人士认为，紫金矿业的股票持有者们并不认为紫金矿业的前景会因此受到影响。

　　显然，这一重磅罚款并未刺到紫金矿业的痛处。而福建环保厅指出，他们的罚款是依据《水污染防治法》中关于“对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款”这一规定进行的。对于年销售收入近200亿的紫金矿业来讲，956.3万元的罚款只能占到其去年净利润的0.27%，由此看来这一天价罚款的确制约作用有限。

　　11月2日，重庆市绿色志愿者联合会（以下简称“重庆绿联”）向环保部递交环境公益行政复议申请书，要求责成福建省环保厅重新调查取证，严格适用法律，加重对紫金矿业集团股份有限公司今年7月污染汀江的处罚。重庆绿联负责人吴登明告诉记者，他们认为对紫金矿业的行政处罚存在缺失和不当，未能严格贯彻执行《水污染防治法》、《侵权责任法》。紫金矿业对环境造成了重大损害，危害了当地居民的安全。而这点罚款对于紫金矿业这家中国最大的黄金生产企业来说，根本起不到警示作用，也不足以惩戒恶意排污企业及其高管团队，更不足以消除汀江重大水污染事故的损害后果。

　　生态赔偿不足凸显立法缺陷

　　紧随紫金矿业“溃坝门”之后，中石油大连原油管道爆炸及晨鸣纸业4度被罚，让加大对企业的污染处罚力度显得更为必要。但如何加大处罚力度、有效合理地遏制污染，目前政策层面尚无任何调整迹象。

　　“加大民事赔偿力度，完善对污染造成的生态破坏补偿立法是当务之急”，中国政法大学王灿发教授讲到。他认为目前国内的环保民事赔偿离法制化尚远，而民事赔偿金额偏少正是处罚力度不足的一大原因。

　　时至今日，紫金矿业仍没有公布汀江污染事件的补偿方案。上杭县当地渔民在获得当地政府额度存有争议的赔款后，上访无果，且面临“转产计划”。环保事故之后他们并未获得应有的赔偿，甚至无法继续从事渔业生产。

　　在生态赔偿方面，相关法律规范的缺乏也在制约着赔偿工作的进一步开展。虽然在10月18日，福建省环保厅对媒体称，环保部南京环科所已提交《汀江流域生态影响评估及生态修复初步方案》，有关汀江水域的生物资源损害报告也已提交论证，但目前相关赔偿工作也并未能取得实质进展。

　　“此时的主要困难在于污染难以量化。”中国人民大学法学院副教授竺效表示。由于目前对生态赔偿没有直接的司法救济及法律制度，专门的环境损害与风险评估机构尚无具体操作章程，要从经济上准确对污染作出评估界定，难度的确很大。

　　除此之外，对于提出生态赔偿要求的主体的规定，环保法律也缺乏明确的依据。依据《物权法》规定，矿床、水域、海域等都是国家所有，政府有代表国家行使对河流的管理职能。但目前地方一级政府代表国家提出诉讼赔偿案例却极少。

　　据报道，此前发生的大连中石油输油管道爆炸的生态环境评估工作，目前也尚无实质进展，多个环节的探索性操作让评估工作进展速度缓慢。

　　北京东易律师事务所合伙人、律师吴晨认为，“行政处罚有适当性原则，不可能太高。而法律具有填平损失和警示违法者的职能，民事诉讼赔偿不失为一种有效的途径。”“行政罚款有时候罚不了多少钱，这对弥补当地造成的损失可能远远不够。”广东省人大代表、广州国鼎律师事务所主任朱列玉告诉记者：“但是民事诉讼就不一样，造成多少损失都可以诉诸法庭。”

　　“最重要的是罚款、索赔数额要增加，尤其是民事索赔。比如你造成了重大的环境污染，排污是几个小时的事，环境的恢复却要很久。”朱列玉指出，目前国内对环境污染等方面的行政处罚或赔偿还是偏低。

　　按日计罚或成环保立法新尝试

　　行政罚款一直都是治理环境污染的有力手段，但旧的事故处罚方式并未达到其应有的效果。虽然国内的环保法规数量上占到现行法律总量的1/10，但依然没能形成强有力的威慑力。

　　早在2008年初，紫金矿业就因环保问题受到过相关部门的追究。在国家环保部当年发布的《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》首轮上市公司环保核查“黑名单”上，紫金矿业赫然在列。再加上今年的“污水门”和“溃坝门”，紫金矿业无疑成了环保污染重点大户。

　　对于接连出现环保事故的紫金矿业，福建环保厅依据《水污染防治法》的规定作出处罚。按照“直接损失的30%”行政处罚标准，紫金矿业被罚款956.3万元。“这一处罚与过去没有什么不同，依然没能从针对企业产生利润的违法行为出发。”王灿发说。

　　而“按日计罚”却是王灿发教授所推崇的。它是指自环保部门作出责令限期改正之日起，环保罚款会随着计罚时间的增加而增加，直至环保部门查验之日止。“它是一种以罚没企业违法受益为目的，简化了的罚款计算方式，非常适用于持续性的环境违法行为。”

　　在国内的重庆、深圳等地，按日计罚的普遍运用已经起到了积极效果。据了解，重庆自2007年7月开始实施按日计罚，对环境违法行为每日处以10万元罚款，违法持续期内按日累积。在该方案实施后，立即整改的企业由5%上升到80%以上。

　　而在国外，按日计罚早就因为其良好的效果而被广泛应用。早在1984年，美国环保局就出台了通过罚没企业的收益来对企业进行处罚的政策框架，并据此建立起了一套计算模型，测算企业的违法受益。

　　除此之外，国外成熟的环保立法及运作机制也值得参考借鉴，这其中包括目前国内推行困难的污染责任保险制度及损害赔偿基金制度等。

　　“中国目前需结合自身的实际，不断地对环保法律、条例做出探索及变更，并逐步建立起一套可持续的环保制度框架。”王灿发如是说。此前，中共中央公布的“十二五”规划建议也已提出开征环保税的设想，中国环保制度的进一步完善已指日可待。