湖南省常德市石门县内的壶瓶山自然保护区，峡谷秀美，碧水云天。同时，它还是“华中地区弥足珍贵的物种基因库”，由于未受到第四季冰川的袭击，区内保留了珙桐等47种国家级濒危保护植物和华南虎、娃娃鱼等41种国家级濒危保护野生动物。1994年，壶瓶山被国务院列为“国家级自然保护区”。世界自然基金会还将它评为“目前仅有的两处具有合适面积的华南虎栖息地之一”。
但是，记者了解到，这片能让华南虎赖以为生的罕见的生态宝地，如今正在被违规建设的水电站蚕食。
缓冲区内建水电站，绿树水流均“遭殃”
绿色的植被表面被戳出一块块大面积的灰色窟窿。工程车不停地挖掘，成批绿树的脚下成了断崖，大批碎石裸露在外，一片尘土弥漫。
这是壶瓶山自然保护区里，曾被形容为“峡谷幽深，河水清澈，植被丰富，奇峰林立”的名景毛竹河峡谷，如今，它却是湖南石门县天德水电开发有限公司（简称“天德公司”）的“毛竹河工地”。
2007年11月，天德公司获得湖南省环保厅的批准，在壶瓶山自然保护区的“实验区”里，建设平洞河水电站。但据当地村民反映，天德公司在实际动工的时候“偷梁换柱”，从平洞河挪到了国家规定“禁止建设任何生产设施”的毛竹河附近。
毛竹河的一部分位于壶瓶山自然保护区的“缓冲区”里，水流湍急，风景如画。石门县壶瓶山镇平洞村的老村支书覃业斌告诉记者，天德公司之所以瞄上了毛竹河，是因为“缓冲区里的水位落差特别大，能有几百上千米，发起电来，劲儿肯定比实验区大。”
按照我国《自然保护区条例》的规定，自然保护区内部分为核心区、缓冲区和实验区三片。其中，“核心区”和“缓冲区”分别属于“绝对保护区”和“次绝对保护区”，区内禁止开展旅游和生产经营活动，不得建设任何生产设施。国家环境保护部也几次发通知强调，各地要严格遵守《自然保护区条例》，加强对涉及自然保护区建设项目的监督和管理。
据覃业斌介绍，天德公司不仅擅自把坝址建在了“缓冲区”内的黄连河撮箕口，还在大坝内凿穿了一眼1465米的隧洞，将河水引入南坪村的毛竹河。如今，在同属“缓冲区”的毛竹河附近，已经矗立起了巨大的引水渠和水电站机房。
针对覃业斌反映的情况，中国青年报记者随后向湖南省环境保护厅致电核实。环保厅副厅长潘碧灵向记者表示，天德公司在壶瓶山自然保护区的“边缘地带”建水电站这一项目，的确经过了省环保厅的批准。但据他了解，水电站主体工程的地址“并没有变”，天德公司只是为了“引水发电”，而私自改变了取水口的位置而已。问及环保厅批准的主体工程地点具体在哪里，潘碧灵副厅长表示“不清楚”。
天德公司的现场施工负责人韦新国则以肯定地口气告诉记者，水电站的施工地址位于“实验区”，跟“缓冲区”不搭界。
据村民们反映，修建水电站给当地带来了巨大的“生态灾难”。壶瓶山镇司法所原所长杨生贤告诉记者，为了建水电站，天德公司已经“在保护区里毁了700亩田，砍了50万棵树，把环境全破坏掉了。”而从覃业斌等人提供的施工现场照片看，曾经满目翠绿的毛竹河峡谷，如今已俨然是一片“采石场”，蒙灰的绿树，斑斑点点地散落在光秃秃的石壁上，满目疮痍。
此外，天德公司将黄连河水“拦腰截断”引入毛竹河，也让黄连河下游的平洞村1600名村民“遭了殃”。“他们修水电站，咋把我们的水系也改了！”覃业斌无奈地叹息，“村子里之前洗衣服、洗菜啥的，一直用的是黄连河里的水。等大坝筑起来以后，河水怕是要干了，我们几百亩农田都要靠抽水灌溉了吗？”
对此，潘碧灵副厅长给出了不同的说法。“我们批准这个项目之前，已经找环保专家论证过，天德公司建了水电站之后，留给平洞村的水量仍然符合"生态流量"。”他表示，按照工程规划，壶瓶山自然保护区内的生态基本能够维持，对村民用水也“几乎没有影响”。
他同时强调，天德公司私自改变取水口虽然“违规”，但经过环保专家的现场论证，新的取水口“比原本规划的，对环境生态还要好一些。”
而记者调查发现，在水电站尚未竣工拦坝时，平洞山村民的堰塘就几乎干涸。曾经被唐代诗人李白誉为“壶瓶飞瀑布，洞口落桃花”的高山峡谷水流，也急遽减少，有的地带甚至露出了干枯的水草。
环保部督办函“叫不停”工程的脚步
耐人寻味的是，去年10月21日，国家环境保护部办公厅曾向湖南省环保厅发出一份督办函，指出这个“经省环保厅批准的”建设项目，没有按照有关规定征求环保部的意见，而且，水电站的部分坝址和隧洞建在了自然保护区的“缓冲区”内，不符合法律规定，因此要求湖南省环保厅责成天德公司“停工”，并对水电站项目的环评违规审批问题进行处理。
村民们称，直到今年6月他们到环保部反映情况，才得知环保部曾发出过一份督办函，而8个月来，天德公司的水电站一直在建，没停过。
为何环保部发函仍无法挡住工程的脚步？一份由石门县优化经济发展环境工作领导小组在2006年2月15日出具的《关于天德公司为县重点联系企业的证明》，或许给出了答案。《证明》中提到，天德公司是县纪委监察局牵头引进的招商引资企业，“为促进开发，石门县委、县政府将天德公司列为县重点联系企业，安排专人实施跟踪服务。”
而潘碧灵副厅长向记者表示，省环保厅确实接到过环保部下达的督办函，并且函件一接到手，就转给了县里。“石门县政府部门接到函以后，已经几次作出了督促和协调，要求天德公司停工。”他说，“省里和县里，都是严格按照督办函来处理的。”
此外，潘碧灵副厅长还告诉记者，早在这份督办函下达之前，省里和县里就已经在2008年对天德公司“私自改变取水口”的行为进行了处罚。“私自改变取水口属于违规建设，县政府早就勒令停工了，还罚了5万元，要求他们重新按照程序来申报这个项目。”他表示，在新一轮专家论证和取得平洞村村民的同意之前，工程是不会重新启动的。
上述说法，遭到了覃业斌和杨生贤的强烈质疑。覃业斌告诉笔者，莫说工程在2008年就“偃旗息鼓”，直到今年10月，天德公司在“缓冲区”里的水电站，依然建得热火朝天。
“是今年10月16日，老百姓拿着督办函的复印件，跟天德公司交涉，他们才勉强停的。”他说。并且，县里各个部门的领导几乎一致否认见过这份督办函，“哪来的按函办事呢？”杨生贤还告诉记者，县纪委书记杨俊甚至在见到复印件之后，声称“经他确证，复印件是假的，对政府不起作用。”
同一事件，截然不同的说法，似乎让督办函的下落演变成了一场“罗生门”。
为了拨开迷雾，记者致电环保部，经环保部生态司柏处长证实，这份督办函“确实是环保部下达的，真实性不容置疑。”
记者随后拨通了石门县县委书记熊大顺、县长杨琦明和纪委书记杨俊的电话。熊大顺书记向记者表示，县里对这件事“正在调查，调查期间不方便透露任何信息”。纪委书记杨俊否认天德公司项目由他牵头引进，只是在环保部、省环保厅批准了这个项目之后，由县政府提供协助和配合而已。至于具体审批了什么，杨俊表示“不清楚”。
最后，记者从石门县环保局局长朱建业和林业局局长张国珍口中得知，二人在今年6月以前，“从没直接看到环保部的督办函”，都是在杨生贤拿到复印件之后，才亲眼见到的。当记者问及天德公司的工程建设“究竟何时停工”时，张国珍局长表示，“是在老百姓拿到函之后，才停工的”。
但他同时强调，天德公司的水电站“已经通过环保部的审批了，可以建”。那环保部为什么又会在督办函里称项目建设是违法的？张国珍局长认为，是因为平洞村村民闹得太厉害，才“叫停”的，后又改口说“项目是省环保厅批的，总之县里没权力批。”
在各方压力之下，水电站项目目前已经停工。对此，天德公司也是一肚子苦水：“3000多万元投进去了，谁来弥补我们的损失？”韦新国说。
工程是否会继续，潘碧灵表示，还需要环保专家作出进一步的环境评估报告，作为政府有关部门的参考依据。
专家支招：“地方政府不理环保法”怎么办
中国政法大学教授、环保法专家王灿发在接受中国青年报记者采访时表示，国务院《自然保护区条例》里有原则规定，对环境可能造成重大影响的地方建设项目，应该由环保部来批。而湖南省环保厅没有征得环保部的同意，就批准了天德公司在国家级自然保护区里的建筑工程，存在“越权审批”之嫌。
而且，王灿发教授提示，《自然保护区条例》不但禁止任何单位在“缓冲区”建设生产设施，哪怕在“实验区”里，只要建设有污染环境、破坏资源或者景观的生产设施，同样属于违法。他表示，湖南省环保厅对壶瓶山自然保护区的开发建设活动有监管权，即使水电站的主体工程“位置没有改变”，它对生态环境的破坏仍是显而易见的。在此背景下，湖南省环保厅若仍监管不力，乃至放任自流，就是失职。
此外，根据2006年环保部和监察部联合发布的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，天德公司在国家级自然保护区里违法建水电站，不但批准项目的环保厅要被追究责任，环保部还可以要求当地的监察部门，给县政府领导以行政处分。“但是在石门县，项目本身就是县纪委监察局招商引资来的，现在让他们自己"叫停"，还"处分"政府部门，怎么可能呢？”王灿发教授说。
2009年10月环保部下发的督办函，可谓是对上述法律观点的一个“汇总”。然而，它到了地方之后，命运难免“凶多吉少”。结果就是，天德公司的这一违法建设工程“顶着督办函不停工”，其3年来对生态环境造成的损失，也许永远难以用“经济发展”来挽回了。
一片生态宝地在开发建设中变得山水狼藉，这在王灿发教授看来，在我国早已不是个案。针对这种“地方政府不理环保法”的情况，王灿发教授表示，环保法常常被“一切为了经济发展”的地方政府抛之脑后，除了执政理念落后和可能的官商利益链之外，环保法立法相对滞后、监察力度不到位以及环保领域“公益诉讼”的缺失，也是问题的症结所在。因此，不妨从这三个方面入手，来“强迫地方政府重视环保”。
“首先，应该在《自然保护区条例》里加大对违法建设、破坏环境行为的惩罚力度。”王灿发教授表示，由于现行的《自然保护区条例》是1994年颁布的，因此《条例》对于在自然保护区内违法采摘、采石、开矿、挖砂等行为，只规定了300元~1万元的罚款，“明显过轻”。“在国家级自然保护区里建水电站，无疑是暴利行业，与他们可能获得的利益相比，这点罚款是九牛一毛。”他说，通过修改《条例》，让企图以破坏环境来牟取暴利的公司望而生畏，是遏制环境破坏、间接切断官商利益链的一条有效途径。
此外，我国目前的《环境保护法》中，没有把地方政府列为当地环境质量的负责人，也是一个缺憾。“事实上，政府的责任不仅包括发展经济、安定社会，环境保护同样是一项重要的职责。”王灿发教授告诉记者，2008年新修订的《水污染防治法》和《大气污染防治法》里，已经规定县级以上地方政府对本行政区的水环境质量负责，并把环境质量作为政绩“考核评价”的标准之一。“如果把这一规定推广到环保法的其他领域，应该能够督促地方政府更加重视环境问题，在追究政府"不作为"的责任时，也更加有法可依。”
当然，王灿发教授强调，“徒法不足以自行”，完善的环保立法还应该通过国家各级环保部门以及地方监察部门，对地方政府不理环保法的行为“违法必究”，才能保证效果落到实处。“石门县的例子告诉我们，让纪委监察部门"纠察"同级政府，是很难的。”他建议，不妨责成上一级监察部门来承担此项工作。他还指出，当环保部的督办函得不到地方政府的执行时，环保部应该按照层级，依次查处执法不力的部门。“必要的时候，还可以"一竿子到底"地直接到地方上去，督查函令的落实。”
王灿发教授最后强调，在政府部门内部的监督之外，要保证地方政府任何可能影响环境的行政行为，能够晒在“阳光下”，来自社会的监督尤其重要。为此，我国应鼓励和积极培育“公益诉讼”的力量。
“目前，我国在环保法领域的监督，还缺乏有效性。如果地方政府和违规建设的企业沆瀣一气，民众往往无可奈何。”因此，他认为，要从根本上遏制这一趋势，让社会公众或者环保组织可以对违法批准环境报告的部门、不作为的政府或者违法破坏环境的企业提起公益诉讼，是维系我国生态环境长远良性发展的最有效工具。