“十一五”期间，中国作为一个发展中国家，在发展经济、消除贫困、改善民生的同时，着力控制污染、减少温室气体排放，节能减排的力度世界少有。这五年，中国第一次全面完成了五年规划确定的环保目标。
如今，“十二五”的大幕已经开启。我们面临着怎样的环境形势？中国如何走出一条独具特色的环保之路？如何进一步减少环境污染，实现由粗放型发展向绿色发展的“转身”？
<b>回眸“十一五”，环保亮点有哪些</b>
五年规划（计划）确定的环保目标第一次全面完成，扭转了“十五”后期单位GDP能耗和部分污染物排放大幅上升的趋势
黄尘漫天，空气恶劣。2006年4月17日，第六次全国环保大会在北京召开。
开幕式上，温家宝总理的开场白振聋发聩：“同志们，我们不能闭门开会。会场外，北京正出现严重的降尘天气。北京扬尘天气已经持续10多天了，这虽然有气候的因素，但也反映出环境问题的严重性。”
“十一五”开局，中国面临的环境形势确实非常严峻。
在“十五”后期，由于工业化、城镇化加速发展，中国出现了单位GDP能耗和污染物排放大幅上升的趋势。“十五”后三年，全国单位GDP能耗上升了9.8%，二氧化硫和化学需氧量排放总量分别上升了32.3%和3.5%。
“十五”期间，我国经济发展的各项指标大多超额完成，但环境保护的指标没有完成。与2000年相比，2005年全国二氧化硫排放量增加了27%，化学需氧量仅减少了2%，均未完成削减10%的控制目标。
实际上，从“六五”到“十五”的25年间，每个五年计划的经济指标都能顺利完成，惟独环保指标大打折扣，从未全面完成过。中国经济在一路高歌猛进的同时，付出了相当大的资源和环境代价。
为推进科学发展、破解资源环境困局，“十一五”规划纲要把单位GDP能耗降低20%、二氧化硫和化学需氧量排放总量分别减少10%，确定为重要的约束性目标，是“不可逾越的红线”。
在确定“十一五”环保目标时，中央曾经广泛征求地方意见。时任江苏省环保厅厅长的史振华建议留一些余地，把主要污染物削减目标定为5%左右。这位有20多年环保工作经历的“老环保”说，中央最后把目标定为10%，显示了着眼大局、着力突破环境资源瓶颈的坚定决心。
五年来，在不留余地的减排目标“倒逼”之下，各地纷纷采取上大压小、减量置换、限期淘汰等措施，促使能耗大、排放高的企业退出市场。电厂脱硫、城镇污水处理等重点工程建设取得突破性进展，对完成减排任务发挥了极为重要的作用。有关部门颁布实施了火电脱硫优惠电价、节能发电调度、污水管网建设以奖代补、政府绿色采购、排污权交易试点等一系列环境经济政策，有效推进了节能减排进程。
据环保部部长周生贤介绍，“十一五”前四年，全国二氧化硫、化学需氧量排放量分别下降了13.1%和9.7%。2010年前三季度，两项污染物排放量继续下降，预计“十一五”全国二氧化硫减排14%、化学需氧量减排12%以上，减排10%的目标可以超额实现。
这意味着，“十一五”这五年，中国第一次全面完成了五年规划（计划）确定的环保目标。
难能可贵的是，这一减排成果，是在新增污染物排放量高于预期的情况下取得的。“十一五”期间，全国GDP年均增速超过10%，新增煤炭消费量超过10亿吨，粗钢、水泥、有色产品产量均翻了一番。
随着污染物排放减少，一些地区的环境质量有所改善。根据环保重点城市空气质量监测，2009年好于二级标准292天以上的城市比例，由2005年的69.49%上升到95.69%；地表水国控断面劣五类水质比例由2005年的26.1%下降到20.6%；七大水系国控断面好于三类比例由2005年的41%上升到57.1%。
回首“十一五”，温家宝总理在第六次全国环保大会上强调的环境保护“历史性转变”——从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，现在这一转变正在不断提速。
<b>“十二五”拉开序幕，环境形势怎样</b>
要想环境更好，必须扩展减排指标。继续通过污染物总量减排的倒逼传导机制，促进经济结构调整
虽然近几年来我国部分主要污染物排放量下降，局部地区环境有所改善，但二氧化硫、化学需氧量、氨氮等污染物排放总量仍然很大，氮氧化物排放量持续快速增长，机动车和农业源污染日益突出。全国有30%以上的城市人口生活在空气质量不达标的区域，二氧化硫浓度依然维持在较高水平，北京到上海之间工业密集区成为全球对流层二氧化氮污染最为严重的地区之一，灰霾和光化学烟雾污染呈加剧趋势。
专家普遍认为，发达国家工业化200多年遇到的环境问题是逐步出现、分阶段解决的，这些国家长时期遭遇的问题在中国30多年的快速发展中集中出现。因此，中国的资源、环境问题呈现复合性、综合性、压缩性的特点。中国依然处在库兹涅茨环境曲线的上升阶段。
倒U型库兹涅茨环境曲线是环境经济学中的著名理论，其核心是经济增长的不同阶段会出现对应的环境质量状况：在经济发展的初期，环境质量可能随着经济增长而不断恶化，代表污染状况的环境曲线上升；但到达一定的拐点时，环境质量有可能随经济的发展而逐步改善，环境曲线逐渐下降。
发达国家普遍在人均GDP约6000到10000美元时出现了环境拐点。目前，中国人均GDP已超过4000美元，在有些比较发达的东部沿海城市出现了可喜的拐点。但中国的地区差异非常大，总体上还没有到达环境曲线的拐点，仍然处在艰难的“上坡”阶段。
“十二五”时期是我国全面建设小康社会的关键时期，是我国由中等收入国家向中等发达国家迈进的重要阶段，工业化和城镇化进程将进一步加快，对重化工产业有着刚性需求，产业结构、能源结构的优化调整不可能一蹴而就，污染减排注定将是一项长期而艰巨的任务。
周生贤说，“十二五”时期，二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等污染物的新增排放量将持续增加。随着污染物不断积累，我国的环境问题将变得更为复杂，污染物介质将从以大气和水为主继续向大气、水和土壤三种污染介质共存转变，污染物来源由以工业和生活污染为主继续向工业和农村、生活、面源污染并存转变，污染物类型将从常规污染物为主继续向常规污染物和新型污染物的复合型转变。
前不久，历时三年的《中国环境宏观战略研究》圆满完成，这项由中国工程院和环保部共同组织的重大研究，用四句话概括了当前的环境形势：局部有所好转，总体尚未遏制，形势依然严峻，压力继续增大。
这是众多专家经过深入调查研究、反复讨论之后得出的结论。课题组预计，我国城市化和工业化到2030年可以基本完成，在工业化和城市化发展阶段，面临的环境压力是非常大的，城市化和工业化完成后，环境的压力才会逐步减轻。他们认为，我国环境形势面临的压力比世界上任何国家都大，环境资源问题比任何国家都突出，解决起来比任何国家都困难。这一观点得到环境生态领域许多人认同。
<b>资源环境约束强化，减排如何体现倒逼作用</b>
全国有30%以上的城市人口生活在空气质量不达标区域，资源环境问题呈现复合性、综合性、压缩性的特点，环境质量改善的“拐点”远未到来
2010年12月召开的中央经济工作会议，明确了2011年经济工作的总体要求，强调“切实抓好节能减排”，会议还要求各地区在“十二五”开局之年“切不可盲目追求高速度”。
在各地公布的“十二五”规划目标中，多个省份的GDP年增长目标都超过10%，增长冲动依旧难掩，这让本已十分紧张的资源环境约束将更加强化。如何以减排的约束性目标，来缓解日显强化的资源环境约束，让百姓在安全健康的环境中生活，是未来五年必须面对的难题。
必须通过减排的倒逼传导机制，促进经济发展方式的转变。
要实现倒逼，首先就要扩展污染排放的约束性指标。最急迫需要控制的，是氮氧化物和氨氮。
据专家介绍，大量氮氧化物排放导致主要城市近地面氮氧化物浓度上升，成为我国大气污染的主要来源之一。氮氧化物的持续增加，还会加速臭氧和二次气溶胶的形成，成为光化学污染和灰霾天气的诱发因素。在水污染防控方面，氨氮已超过化学需氧量成为影响地表水水环境质量的首要指标。与化学需氧量一样，氨氮也会使水体发黑发臭，还可增加水体富营养化发生的几率。据初步测算，2007年氨氮排放总量约相当于环境容量的4倍左右。
回顾“十一五”，两项主要污染物减排达标都来之不易，未来五年，主要污染物控制指标要增加到4项，做好这4项主要污染物的总量减排，完成约束性目标，考验我们的智慧。
首先是减排指标的分配。“十一五”减排指标布局时，全国污染源普查工作还没有开始，在“家底”不清的情况下分配的总量指标，对于某些地方的确有失公允，也出现了一些“鞭打快牛”的情况。“十二五”总量指标的分配，虽然底数基本摸清，也积累了一些经验，但要使指标分配科学合理到位，绝不是件容易的事。分配指标时，将统一测算方法，较多考虑分区域、分行业、分类型的减排潜力。国家发展和改革委员会副主任解振华透露，为了体现公平，“十二五”节能减排的指标将以2005年而不是2010年的数据为基数。
减排手段也是难题之一。在二氧化硫、化学需氧量的控制方面，虽然工程减排这样的手段还在起作用，但减排还需从结构、管理挖潜。如何确保减排设施的运行将成为关键一环。必须从关注新建减排工程，转向关注减排工程质量和运行实际效果，通过监督管理促进治污设施持续稳定运行。
对两项新增加的污染物减排指标来说，改造传统污水处理厂、上脱硝设备、加强重点行业的监管似乎并不难，但因为是新增项，减排过程肯定会遇到许多没有预期到的困难。
目标责任考核制作为节能减排工作的撒手锏，曾经被认为是最有力的手段。然而，在2010年节能冲刺阶段，各地出现的拉闸限电现象却让人们看到了目标责任考核的软肋。个别地方为了干部考核达标，不惜将压力转嫁到企业甚至普通百姓身上，教训沉重，影响很坏。今后几年，必须将目标责任落实到年度，板子也一定要打在临时抱佛脚的干部身上。毕竟，节能减排的目的绝不只是为了数字的减少。
发挥污染减排的倒逼作用，还有不少路子可以探索。环保部环境规划院副院长吴舜泽认为，应该在源头上减少污染物排放，而不仅仅是侧重于末端治理。比如，就单位产值或产品污染物产生强度评价制度开展试点，着力实现末端减排向前端和中端减排的转移，还可以在典型区域探索引导或控制煤炭等资源能源消费量的有效措施，都可以强化倒逼传导机制。
<b>转变经济发展方式，环保应该承担什么使命</b>
走出“头痛医头脚痛医脚”的尴尬，让环境保护进入经济社会发展的主干线、大舞台，以环境保护优化经济发展
十七届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，要以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。这是党中央从国际形势的新变化以及我国发展的新特征出发，作出的科学判断和战略决策。
如何理解“重要着力点”？如何落实“重要着力点”？
综观中国的环境形势，污染防治依然是环保工作的重中之重，然而，中国的绿色转身需要的远远不仅如此，环保应该承担更大的历史使命。
过去，中国的环保给人的印象是“头痛医头脚痛医脚”，“十一五”期间，这一局面有了很大改观，环境保护逐渐进入经济社会发展的主干线、大舞台。“十二五”期间，人们期待环境保护发挥更大作用。
《中国环境宏观战略研究》总结了发达国家“先污染后治理，先破坏后恢复”发展道路的惨痛教训，提出了积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的中国环境保护新道路的重大命题，明确了环保是国家战略而不是部门战略的较高定位，给人以深刻的启迪。
环保部部长周生贤在多个场合强调：“先污染后治理”的老路，中国走不通也走不起。必须要在新型工业化和快速城镇化进程中，积极探索出一条代价小、效益好、排放低、可持续的中国环境保护新道路。
代价小，就是坚持环境保护与经济发展相协调，以尽可能小的资源环境代价支撑更大规模的经济活动；效益好，就是坚持环境保护与经济社会建设相统筹，寻求最佳的环境效益、经济效益和社会效益；排放低，就是坚持污染预防与环境治理相结合，用适当的环境治理成本，把经济社会活动对环境的损害降低到最小程度；可持续，就是坚持环境保护与长远发展相融合，通过建设资源节约型、环境友好型社会，不断推动经济社会可持续发展。
吴舜泽透露，“十二五”期间，我国将着力实施四大环境保护战略任务，一是持续深入推进主要污染物减排，促进绿色发展，提高发展质量；二是改善环境质量，切实保障民生，共享发展成果；三是防范环境风险，保障安全发展，提高发展水平；四是推行环境基本公共服务均等化，促进区域城乡协调发展、和谐发展，努力实现环境公平正义。
环保部环境与经济政策研究中心主任夏光认为，在转变经济发展方式的大背景下，中国应该努力实现以环境保护优化经济发展。所以，“十二五”环保规划应该体现经济发展与环境保护的高度融合，具体反映在从紧和严厉的宏观环境政策、在特殊区域和领域实行环境优先的战略方针两个方面。
采取从紧和严厉的宏观环境政策，就是提高各种环境准入门槛，采取严格的环境监管措施，加快淘汰落后产能，对排污企业实行严格的达标治理。其次，要跳出环保范围内的法制建设，对国家的法律体系进行生态化改造，在民法、刑法、物权法、经济法、资源法中，全面强化对环境保护的要求。同时，要更多地使用经济手段管理环境，通过绿色信贷、绿色税收、绿色保险、绿色价格体系、绿色证券等等，使国家经济政策全面朝着环境友好的方向改变。
在特殊区域和领域实行环境优先的战略方针，就是在一些特殊区域或领域，把环境质量状况作为指导包括经济发展在内的各项工作的基本衡量标准之一，以环境承载能力为基础和底线来规划和约束各方面工作，使环境保护成为保障人民生存环境、优化经济发展方式的重要和首选的手段。
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