农民工职业病危害问题

   农民工是我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的新型劳动大军。农民工从农村来到城市，一方面为城市发展、国家建设发挥了重要作用，另一方面由于生产、生活方式发生了很大的转变，农民工也面临着职业角色转换带来的一系列问题。所谓农民工问题，实际上就是维护农民工权益的问题。近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策和措施，政府及相关部门也做了大量工作。但农民工面临的问题仍然很多,其中农民工职业安全状况是一个十分突出的问题。农民工因为从事某种职业而引发职业病的情况在一些地方已经非常严重。由于种种原因，农民工已成为职业病侵害的最脆弱的群体。

    一、农民工职业病危害情况

    目前，我国进城务工和在乡镇企业就业的农民工总数已超过2亿人，并以每年500万人以上的速度递增。他们大部分分布在采掘、建筑和加工制造等行业，其中采掘业最多，已占从业人员的近80%，建筑业占71%,加工制造业占68%。在乡镇企业中，83%的企业不同程度存在职业危害，30%的工人接触有害物质，60%的企业没有为从业人员配齐必要的防护用品。[1] 这些数据说明，农民工大多从事危险性大、难度大的工作，且不少工作具有一定的职业危害。

    职业病是指企业、事业单位和个体经济组织的劳动者在职业活动中，因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害物质等因素而引起的疾病。[2]矽肺病是传统职业病中最常见的一种，是因为长期接触、吸入二氧化硅的粉尘而引起肺部疾病。这种职业病在从事采石业、采金业、隧道开掘、石料粉碎、轧砂、石英加工等行业的农民工中最为严重。比如，浙江省泰顺县400余民工于1993年北上辽宁开掘遂道，至今已有196人经诊断患有矽肺病; 江西修水县上衫乡开山取石的农民工至2003年初，30岁以下患矽肺病的有400人，其中40人死亡。[3]

    农民工的职业病危害除了矽肺病外，比较严重的还有工作中接触有毒、有害化学试剂，如三氯乙烯、正己烷、苯、甲苯等，这些有机溶剂在电子行业、五金制品、电镀、制鞋、印刷、装潢等行业都有应用，而在这些行业工作的大都是农民工，特别是在广东珠三角地区。接触有机溶剂可通过皮肤、呼吸道等途径进入人体，劳动条件差，接触时间长都可能引起中毒。有机溶剂对人体的损害主要是对中枢神经系统，可累及心、肝、肾等脏器及周围神经系统，从而引起全身皮肤严重损害。苯、甲苯这类有机溶剂还可使人体造血功能受到损害。因此，有机溶剂导致的职业病伤害是十分严重的。2002年6月，江西省高安市田南镇16岁的女孩付会梅在广东东莞一电子厂打工，10多天就出现三氯乙烯中毒症状,肝肿大、腹水，全身皮肤出现剥脱性皮炎，很快在痛苦中死亡。一个年轻的生命从外出打工到惨死只有半个月的时间。而她的父母至今也未能为她从工厂获取任何补偿。2003年初，从湖南农村到东莞谢岗镇五金制品公司打工的女工黄某，做清洗工几个月后，身体严重不适，面临瘫痪的危险，在东莞职业病防治中心她被确诊为正己烷中毒。问题出在清洗液上，她说“老板没说过清洗液有毒，我自己也不知道什么是职业病。一天工作12个小时，就想多挣点钱。”[4] 在化学品加工、装修、装潢、制鞋等行业，没有任何防护设施，打工者直接接触苯、甲苯试剂或含有苯的强力胶等情况是经常性的，引发苯中毒情况也十分严重。另外，在经济全球化的背景下，一些发达国家将部分旧的生产工艺和劳动密集性产业向发展中国家转移。由于发展中国家相关法律、法规不健全，职业危害也随之而来，我国也是受害国之一。如国外大量的废旧电子产品在我国一些沿海城市登陆，这些废旧物中的大部分都进入了电子垃圾拆卸行业。这个行业的劳动工作条件极差，处理手段粗糙简单，很多全靠手工，工人们在有毒、有害气体充斥的环境下工作，给健康带来极大的危害，而这些从业人员大部分是农民工。

    近年我国职业病发病率呈上升状态，据一些省市统计，如四川省有职业病患者26848例，2002—2005年新增职业病患者2260例，主要是尘肺和铅、锰、苯中毒;河南省截至2005年底，各类职业病累计43225例，其中尘肺31807例，死亡6744例; 广西近4年( 至2005年底) 累计报告尘肺病7804例。这些职业病受害人群主要集中在外出打工人员，即农民工身上。值得注意的是，由于我国职业病统计要经过严格的诊断、鉴定程序，没有进入正规程序统计的职业病患者还有不少。特别是那些在外地从事有毒、有害危险工种的农民工返回家乡才陆续发病即“带病返乡”现象普遍存在，因此，农民工职业病危害的实际情况比统计数据反映的还要严重得多。由于大多数农民工没有社会保障和福利，没有工伤保险，有的人甚至不知道职业病这个概念。他们享受不到社会保障的权益，也不知道患上职业病后，企业、用人单位应承担什么责任，他们本人应获得哪些权益，很多人不得不将自己辛辛苦苦挣来的钱又全部花在治病上。

    二、农民工职业病危害严重原因分析

    (一)企业社会责任严重缺失

    ⒈职业病防护“先天不足”，企业缺乏主体责任意识。根据《职业病防治法》有关规定，产生职业病危害的用人单位的设立应当符合规定的设立条件。其工作场所职业病危害因素的强度或者浓度应符合国家职业卫生标准; 有职业病防护设施; 生产布局合理，有害与无害作业应分开; 有配套的卫生、劳动保护设施。用人单位设有依法公布的职业病目录所列职业病的危害项目的，应及时、如实向卫生行政部门申报，接受监督。国家的法律、法规是明确的，但在实际工作中，很多有职业病危害的企业在职业病防护方面大都“先天不足”，很多工厂建厂时就未经劳动卫生部门审查和验收，工厂车间布局不合理，生产环境达不到要求，缺乏防护设备。如我国珠三角地区，近年职业病发生率不断上升,各级职业病防治机构每年收到的投诉就有几百件。导致珠三角地区职业病危害严重的直接原因就是“有毒有害企业先天不足”，即工厂在设计、建厂时就没有考虑职业病防护问题。如有些制鞋的蒙鞋工序使用的胶水、溶剂，大多含有苯、甲苯等有毒化学试剂，而这些工序与接面、车面、包装等不使用有害化学试剂的工序往往在同一车间，使有毒、有害试剂的影响面扩大，另外,车间通风设备不好，车间空气中含有大量有机溶剂的挥发物，有的工厂为了节约成本，甚至将原有通风设施停运。企业、业主只注意工厂的效益，在职业病防护方面缺乏主体责任意识，由于“先天不足”，导致后续改造成本也加大，这样企业更不愿意花钱改善工作环境，而使职业病加重。据有关资料显示，每年在珠三角地区就业的外来工超过1000万人，大多分布在电子、五金电镀、制鞋、印刷、宝石加工等职业病高发行业，而这些外来务工者大多是农民工。

    ⒉企业用工制度规避责任，企业缺乏社会责任感。很多存在有毒有害工种的企业，明知从业人员接触职业病危害因素，一段时间后会患上职业病，不是采取措施改善劳动条件，保护从业人员的健康，而是在用工制度上实行短期行为，轮换用工，反复换人，而且不签订劳动合同，用这样的手段来降低企业职业病危害防护成本，也以此逃避法律责任。这种用工制度是普遍存在的，甚至在一些国有大型企业，有毒有害工种、易发职业病的岗位往往也是雇用临时工。这样的用工制度大大加重了职业病的危害。农民工往往是这种用工制度的承受者，这也使得农民工患上职业病，很难找到直接责任方而维权艰难。

    (二)政府相关部门监管不力

    2001年10月27日全国人大常委会通过的《职业病防治法》第8条规定: “国家实行职业卫生监督制度，国务院卫生行政部门统一负责全国职业病防治的监督管理工作。”即政府各级卫生部门是全国职业病防治工作的主管机关。但是，根据2003年10月中央编办《关于国家安全生产监督管理局主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》和2005年3月国务院办公厅下发的《国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》这两个文件精神，安全监管部门对作业场所职业卫生有监督检查的职能。也就是说目前我国政府部门对职业卫生工作实施监督的有卫生和安监两个部门。职业病防治，职业安全卫生监督管理是一项系统工作，应该说是一个整体，而监督管理的执法主体有两个，虽然有明确分工但在具体工作中沟通、协作方面存在问题，而使得职业病防治方面监管不得力。比如检查、检测大都集中在大型企业和外资企业，而对中小企业、有毒有害企业的职业卫生监督管理关注少，也深入不下去，而这样一些企业往往职业安全问题很多，也是农民工比较集中的地方。工程技术、个体防护和安全管理是职业病防治前期预防的根本，卫生部门在职业病危害因素、致病机理、职业病的诊断、治疗等方面有优势，但在具体工作场所通风、降尘、排毒、防护等安全生产密切相关的工程技术措施方面不是所长，所以，对企业的职业病防治的前期预防工作难以提供切实可行的工程技术指导，而安全监督管理部门在安全生产工程技术方面有优势，但在职业病致病因素方面不是所长,这些都使政府部门对职业病防治监督不力。

    另外，我国整体职业卫生技术防护力量薄弱，人员数量有限，职业卫生技术服务覆盖面低。在当前职业病危害严峻的形势下，远远不能满足职业卫生工作的需要，特别对于农民工比较集中的中小企业、有毒有害的行业监督管理很难到位，往往是出了问题，而且是出现了比较严重的职业病危害状况才会引起有关部门关注。

    除了职能部门监管不到位导致职业病危害严重外，还有一个非常重要原因就是有些地方政府领导不重视这项工作，只注重经济发展GDP指数增长，而忽视了职业病防治。有些地方政府以创造招商引资软环境为由而放任有毒有害企业进入，并放松监督。对一些应该严格安全生产条件，必需具备职业卫生防护设施才能生产的企业，不具备条件就上马，这样的案例很多。

    (三)法制不完善，社会保障体系不健全

    由于我国长期实行的城乡社会二元结构，以及派生出的城乡二元结构的户籍制度，使得农民不能自由进入城市劳动力市场，即使进入大多是从事脏、累、苦、职业危害性大的工作。农民工患职业病的危险性大，但他们在这样的工作岗位上却很难享受到与城镇职工同等的待遇。我国虽然已初步建立起社会保障制度如医疗、工伤、养老、失业等，但这些主要是针对城镇职工的，农民工基本不在保障之列，特别是与职业病防治有关的工伤保险。我国的《工伤保险条例》是2003年4月16日颁布，2004年1月1日起施行的。《工伤保险条例》为保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险发挥了重要作用。但是农民工参加工伤保险的数量很少，这里有两方面的原因，一方面是企业、业主特别是一些小型企业为了降低成本，常常在招收工人时就明确只付工资，甚至与农民工签生死合同,根本就不考虑工伤保险。另一方面是农民工自身的问题，因为参加工伤保险要缴纳一定的费用，农民工往往从眼前的利益考虑而不愿意参加。由于农民工得不到有效的社会保障，使得患上职业病或遭遇伤害后，困难重重，救治相当棘手。

    另外，我国有关职业病防治的法律法规也有待完善，如《工伤保险条例》中保险基金的使用主要用于待遇补偿。条例第12条规定: “工伤保险基金存入社会保障基金财政专户，用于本条例规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定用于工伤保险的其他费用支出。”而职业病防治中的一个非常重要的方面就是改善工作条件、环境，提高从业人员自身的素质即职业病预防，而工伤预防的支出项目，条例中没有具体的规定。工伤保险应该有预防、补偿、康复的作用，而预防是职业病防治工作中非常重要的一环。又如《职业防治法》规定，职业病诊断，应当综合分析病人的职业史，分析职工职业病危害接触史和现场危害调查与评价。同时规定，职业病诊断、鉴定需要用人单位提供有关职业卫生和健康监护等资料时，用人单位应当如实提供。但实际上遇到这类问题用人单位大多不提供相关资料,这样给职业病诊断设置了难以逾越的障碍，使得患上职业病的农民工维权艰难。

    (四)农民工自身存在的问题

    我国农村中农民平均受教育的年限不足7年，在4.8亿农村劳动力中，小学文化程度和文盲、半文盲占40.31%，初中文化程度占48.07%，高中以上文化程度仅占11.62%，大专以上只有0.5%。[5] 因此，进城务工的农民大多数文化素质偏低，在他们所从事的各项工作中，特别是高职业危害的行业，因为自身知识的缺乏,加上不少企业没有对农民工进行职业技能培训，农民工对所从事工作的危害性一无所知，不少人对职业病没有基本的认识，也就没有安全防范意识，这样使农民工成为职业病容易侵害的目标群体; 农民工缺乏法律知识，对如何依据法律有关规定维护自身的权益，缺少自觉性，维权意识差。另外，农民工自身缺乏有效的组织，发生职业伤害，染上职业病，往往是农民工个体与企业、业主抗衡，这也是维权艰难的原因之一。

    三、农民工职业病防护途径

    (一)政府及职能部门应提高认识，加强监管力度

    广东省是我国经济发达大省，目前也成为我国职业病危害大省。广东省目前接触有毒有害因素的职工有500万人，职业病发生涉及30多个行业。能造成皮肤大片脱落，严重损害内脏的三氯乙烯中毒( 如前文案例所述) 国外报道总共才20例，而广东省已发现300多例。[6] 而这些遭受职业病伤害的绝大部分人是农民工。广东省政府部门已经认识到问题的严重性，在2006年提出了《2006-2010年职业病防治规划》(征求意见稿) 对职业病危害工作场所申报、卫生覆盖、警示标志、严重职业病危害作业场所持证上岗，劳动合同职业病危害告知以及职业病治疗、妥善安置等都作出了具体规定。相信政府部门重视，职能部门监管到位，农民工职业危害一定会得到有效控制。作为政府职能部门如何加大监管力度，笔者认为，首先要明确职责，卫生部门、安全监管部门应根据《关于职业卫生监督管理职责分工意见的通知》(卫监督发[2005] 31号) 精神，认真履行各自职责。职业病防治中的作业场所、职业卫生的监督检查由安监部门负责，但笔者了解到，在实际工作中有些地方安监部门还没有承担起相应的职责。而积极有效地进行作业场所的职业卫生的监督检查工作，这是职业病防治的源头工作，卫生和安监两个部门要加强协作、交流、通报，共同做好这方面的工作。

    政府部门一定要充分认识到职业病危害的严峻性，2004年6月，首届“全国农民工职业安全与健康权益研讨会”上，卫生部统计，目前我国接触职业危害人数和职业病患者累计病例数，均属世界首位。如不采取措施，今后10来年，我国职业病发病将进入高发期。地方政府领导还应该学习了解相关职业安全卫生知识，在规划城市建设、招商引资等经济活动中要有职业安全意识。十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中强调“坚持节约发展，清洁发展、安全发展，实现可持续发展”。把安全生产摆在与资源、环境同等重要的位置。作为地方政府领导要关注职业病防治工作，要努力增加投入,培养职业病防治的专门技术力量，积极有效地采取措施防治职业病危害，因为这关系到安全发展的大事情,关系到劳动者的安全，关系到广大农民工的生命安全。对于落实科学发展观，构建和谐社会也具有十分重要的作用。

    (二)进一步完善相关法律法规，逐步建立农民工社会保障体系

    关于职业卫生安全方面的法律法规主要有《职业病防治法》、《劳动法》、《安全生产法》、《工伤保险条例》、《使用有毒物品作业场所劳动保护条例》、《尘肺病防治条例》等。这些法律、法规在执行中需要进一步完善。如《职业病防治法》，目前在实施中由于执法主体发生了变化，应该尽快修改有关内容，使相关执法主体在执法时有充分的法律依据。关于职业病诊断认定，笔者认为，应该用法律的形式明确企业、用人单位在职业病的诊断过程中必须负责提供一切必要的资料，如果拒绝提供应承担相应的责任。又如《工伤保险条例》中保险金额的支出应该明确用于事故预防的部分; 职业伤害的赔付也应与事故查处结合起来。对于那些不顾农民工生命安全，给农民工造成严重的职业伤害的事故,应该严肃追究用人单位的责任。法律法规的完善使政府职能部门能更好地发挥监管职能，为农民工职业病伤害维权提供帮助。

    另外，从维护农民工合法权益出发，政府及相关部门应重视农民工社会保障问题。鉴于我国的国情，人口基数大、地区经济发展不平衡，农民工社会保障体系逐步才能建立起来。笔者认为，从减轻农民工职业病危害出发，目前应着力解决农民工的工伤保险和大病医疗保险，将从事高危行业以及从事有毒、有害行业的农民工纳入工伤保险范围。根据农民工工作特点，在具体运作中，应该做到保险关系和待遇转移连续，让农民工在流动就业的过程中，其社会保障权益不会受到损害，这样也容易被农民工接受。

    (三)增强企业职业病防护的主体责任意识

    具有职业病危害因素的企业、用人单位，应该明确职业病防护的主体责任。相关法律、法规和政府职能部门应该运用法律手段确定企业在职业病防护方面的责任，适当的时候也可以依靠政府的强制力来规范企业的行为，如高职业危害行业的从业人员参加工伤保险与企业安全生产许可证的颁发能否联系起来。当然，最重要的是企业的主体责任意识，并且应加大投入，采取积极措施，对作业场所的工作条件进行改善，对工艺技术进行改进，降低职业伤害。要对新招用的农民工进行培训，学习时应告知职业危害事项、劳动安全知识，让农民工学习、了解、掌握本岗位安全生产和劳动保护的知识，提高自我防护能力。企业还应发放符合要求的劳动保护用品，对可能产生职业危害的作业人员要定期进行职业健康检查。卫生部于2006年7月公布了《职业健康监护监督管理办法》( 修订稿) 还要求对接触职业病危害因素的劳动者进行离岗后的医学随访，并明确规定用人单位承担“职业健康检查、医学观察和医学随访的费用”。而实现上述目标的关键是企业要真正落实，要增强社会责任感。

    (四)加大对农民工的职业安全教育

    由于职业危害的特殊性，不完全同于一般的劳动保护，对农民工进行培训时，应有针对性。一方面要学习有关涉及职业安全与健康的法律知识，如《劳动法》、《安全生产法》、《职业病防治法》、《工伤保险条例》等,让农民工了解掌握自身应享有的权利和应尽的义务,在选择就业时，在与用人单位签订劳动合同时，在发生职业病伤害时能应用法律武器维护自身的权益。另一方面要学习职业防护安全知识，特别是涉及有毒有害行业，要根据农民工的文化程度，选择他们能听懂，能接受的教学方法让他们了解从事某一特殊行业的危害性以及工作中应如何注意安全防护。再就是提高农民工的自我保护意识，外出打工挣钱是为了改善家庭的生活条件，如果染上职业病，会给家庭造成更大的困难，工作中一定要注意自我防护。

    此外，从发展的观点来看，可以在农村中学教育中开展职业技能和职业安全教育，普遍提高农村年青一代的职业安全素质。

    除培训教育外，笔者认为，要减轻农民工职业伤害，维护农民工权益，还应推动农民工加入工会组织,要充分发挥工会的作用，通过工会协调劳动关系，依靠工会参与用人单位的管理和监督活动，一旦发生职业伤害问题，也可以通过工会来维护农民工的合法权益。由于种种原因，农民工的社会经济地位、生活境遇在当今社会发展过程中处于劣势，是弱势群体，要解决农民工职业病危害问题，不是一件容易的事情，需要党和政府给予更大的关注，需要企业、社会承担起责任,需要法制更健全，也需要农民工自己的努力。