深化工伤保险改革的几个重点问题

　　工伤保险是世界上实行最早和实施最为广泛的社会保险项目。其内容最为丰富，包括工伤医疗、待遇给付、事故预防、职业康复和遗属抚恤。技术性最强，需要制定一系列相关技术标准。在社会保险体系中占有重要地位。

　　我国自20世纪50年代初即实行工伤保险制度。这一制度实行以来对保障职工合法权益，减轻职工的后顾之忧，促进生产发展都曾发挥过重要作用。但随着改革开放和经济的发展，这一制度的弊端也日益显露，不能适应社会主义市场经济体制的要求，其问题主要是：①覆盖范围窄，主要集中在国有和集体企业。大量的非国有企业未实行工伤保险制度；②缺乏社会互济和分散风险功能；③工伤认定标准模糊，赔偿标准过时，以致大量存在“闹工伤”现象；④工伤保险与安全生产结合不紧密，缺乏降低工伤事故发生率的有效手段。

　　20世纪80年代中期以后，我国部分地区开始了工伤保险改革的试点。1996年8月，在总结各地试点经验的基础上，原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》。同年3月，国家技术监督局也颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（国际GB/T16180—1996）。标志着对多年沿用的旧的工伤保险制度，开始了一次全面的改革。改革着重强调了工伤保险要把工伤预防、工伤康复和工伤补偿结合起来的思路，明确了我国工伤保险制度的主要任务。主要是：其一，实行社会统筹，变“企业保险”为社会保险，在全社会范围内分散工伤事故风险，使企业处于平等竞争的地位。其二，扩大实施范围，突破“全民执行、集体参照”的局限，把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工，维护劳动者的合法权益。其三，规范待遇项目和标准，使工伤处理有所遵循，维护有关各方当事人的权益，减少工伤争议，保持社会稳定。其四，实行工伤保险与安全生产相结合，建立工伤预防机制，其中最重要的手段是实行行业差别费率和企业浮动费率，即行业或企业高风险，多事故，则缴纳费率较高，反之则缴纳费率较低。一些地区通过对企业实行浮动费率，结合基金部分返还企业等措施，减轻了企业缴费负担。加上不少地区使用工伤保险基金开展有关事故预防的宣传、咨询、培训活动，促使企业加强安全生产管理，减少了事故。这些工伤保险改革的重要突破，为工伤保险事业的发展注入了新的活力。

　　实施新的办法以来，我国工伤保险的职工人数增加。从1996年3120万人，增加到1997年的3508万人，比1996年增长12.4%。1998年1~9月，参加工伤保险的职工人数为3580万人。一些地区已经把工伤保险制度扩展到城镇各类企业、个体劳动者和乡镇企业；二是工伤保险给付率逐渐上升。1997年全国平均支付率为44.88%。比1996年高出10点多个百分点。到1997年底，工伤保险基金滚存结余27.67亿元，约相当于可支付54个月的工伤保险费，比1996年减少27个月。1998年1~9月，平均支付率继续上升，为45.5%。而全国平均费率大体稳定在0.7%的水平。主要是加大了工伤保险的赔付范围和开支标准；三是积累金逐渐增加。1996年工伤保险基金历年滚存结余19.75亿元，1997年，工伤保险基金滚存结余27.67亿元，1998年继续增长。基金形成一定规模并具有较强的保障能力。

　　应该说，1996年劳动部推出的《企业职工工伤保险试行办法》，确定是在改革道路上迈出的一大步，也应被看作是向世界共同潮流靠拢的重要步骤。但是，还应看到，我国工伤保险制度改革还任重道远，传统的企业行为，或者说受计划经济影响的思想还很有市场，而且《试行办法》本身还有需要完善之处。

　　目前工伤保险的主要问题突出表现在：（1）覆盖面仍然过窄。覆盖率不足35%。且仍主要集中在国有和集体企业。在未参加工伤保险费用社会统筹的企业中，大部分国有企业在继续执行劳动保险制度规定的工伤待遇。非国有企业的职工则缺乏必要的保障，对工伤职工只支付极低补偿金的现象仍大量存在。特别是三资、私营、乡镇企业的职工中缺乏劳动保护，订立“生死合同”的现象屡见不鲜。（2）费用统筹层次过低。调剂力度小，制度抗风险能力弱。普遍以市县为单位统筹，由此造成一方面由于产业分布不均衡，采矿、化工等行业集中的市县费率过高，另一方面由于缺乏更大范围的资金调剂，各市都想留有足够的资金以防备大事故后的补偿。一些地区为了保存资金而将有些必要的保险待遇排除在统筹项目之外，造成工伤保险基金的支付率仍然低于50%。资金分散管理是造成基金结余过高的原因之一。（3）差别费率和浮动费率机制没有完全形成。有些地区没有按照不同行业特征和事故发生的管理确定差别费率，而是简单地按国有、集体、其他类型企业或工业、商业等类型确定不同费率。浮动费率也没有真正浮动起来，使得工伤保险与安全生产管理相结合的机制还未充分发挥作用。目前各地实行的工伤保险制度，主要的功能是为工伤职工提供经济补偿，分散企业的风险。在个别地区，出现了工伤事故减少的现象。但从总体上看，工伤保险促进企业加强安全生产管理，降低事故频率的功能并未充分发挥。
为了更好地推进工伤保险制度的改革，当前应着重做好六个方面的工作：
1、加大实施力度，加快改革进度。为适应建立社会主义市场经济体制的要求，必须加快推进工伤保险制度改革，力争到20世纪末全国90%以上的市县实行社会化的工伤保险制度。特别对外商投资企业、乡镇企业加大宣传和强制参保的力度，不能再听任工伤职工和工亡职工家属求助无门的现象继续下去。在提高覆盖面同时，有条件的地方，还应当提高统筹层次，加强调剂功能的发挥。

　　2、加强领导，做到组织落实。工伤保险改革涉及到多方面工作，在劳动系统内部，社会保险机构固然要承担主要责任，但与安全生产管理和监察机构的工作也密不可分。因此，各地劳动部门要加强统一领导，统筹安排，各有关方面要通力合作，相互协调。同时，各种专门的组织机构，如劳动鉴定委员会、行业费率制定委员会等，要抓紧健全，人员要尽快到位。

　　3、规范制度，完善政策措施。工伤保险改革从起步时就应按照大体统一、基本规范的制度来施行，各地区既要依据实际情况制定具体措施，又要遵循统一的原则，执行基本标准。在初步建立起新的工伤保险制度后，应抓紧在管理上的整顿工作，特别是对差别费率的分档标准、浮动费率调整的幅度和频率、工伤争议案的处理程度、评残标准的细化、工伤职工的社会化管理问题等，都要进一步积累经验，完善措施。

　　4、努力发挥工伤预防机制的作用。工伤保险既重赔偿，更重预防，要下大力气探索工伤保险与安全生产紧密结合的机制和途径。切实落实差别费率和浮动费率以及各种奖惩措施，使企业对安全生产形成自我制约和自我激励的机制。检验工伤保险改革的成果，要把工伤事故的减少作为最重的评价指标之一。

　　5、统筹平衡，加强基金管理。工伤保险基金筹集应遵循“以支定收、收支基本平衡”的原则，目前平均的缴费比例一般不应超过1%，尽可能减轻企业负担。同时要用好基金，落实各项支付标准，加大对安全生产的支持性投入，防止基金结余过多和浪费现象。

　　6、立法规范尚需抓紧。立法规范滞后的问题，虽是我国社会保险发展中一个普遍存在的问题，但也应创造条件尽快立法，这对于工伤保险制度的规范和争议的解决是至关重要的。《试行办法》并不是立法而只是暂行规章，仍然缺乏法律的依据和效果。因此，一个自居体系的较为完整的工伤保险立法，确实是我们工伤保险制度未来发展的一关键环节。法定的工伤保险需要法律作后盾，这已不仅是理论的共识，而且是实践工作中的紧迫需要。为了使我国工伤保险的制度能更加规范，执行能更加有力，以立法规范工伤保险行为已是当务之急。