事件回放
肖某为某企业的员工，2006年3月5日，单位老板让肖某开车去火车站接一批托运的货物。肖某自己没有驾驶证，只是平时和别人学过车，所以心里有些担心，但老板急着要这批货，就催着肖某赶紧去取。结果肖某在去火车站取货的过程中发生交通事故，由于肖某没有驾驶证，交通管理部门认定肖某对交通事故负主要责任。
此次交通事故造成肖某严重受伤，身体自腰部以下瘫痪，全家为了给肖某治疗已经负债累累。事故发生后不久，肖某亲属要求单位为其申报工伤，但因为单位没有为肖某缴纳工伤保险，所以一直没有为肖某申报工伤。无奈之下，肖某亲属自行向劳动保障部门申请工伤认定。经过了两个月的等待，劳动保障部门作出了认定结论，以肖某无证驾驶，构成违法为由，认定其为非工伤。肖某对劳动保障部门的认定结论不服，向同级人民政府申请行政复议，同级人民政府经过复议维持了劳动保障部门作出的不予认定工伤的结论。肖某一家为了讨个说法，从此走上了漫漫的诉讼之路。
黄律师点评
在交通事故引发的诸多工伤案件中，对于无证驾驶导致的交通事故是否应当认定为工伤的争议一直比较激烈，各地劳动保障部门的态度也不一致。
无证驾驶造成的交通事故是否应当认定为工伤，争议的焦点在于无证驾驶行为是否属于违反治安管理的行为，因为《工伤保险条例》第十六条明确规定，职工因犯罪或者违反治安管理导致伤亡的，不得认定为工伤或视同工伤。
导致对于无证驾驶是否属于违反治安管理的行为的争论，最直接的原因是《治安管理处罚条例》和《治安管理处罚法》对此类行为的规定完全不同。1986年9月5日，由全国人大常委会颁布的《治安管理处罚条例》中，明确将无证驾驶行为认定为违反治安管理的行为，该条例第二十七条规定，违反交通管理规定，有无证驾驶、醉酒驾驶等情形的，公安部门可处以15日以下拘留、200元以下罚款或者警告。因此，在《治安管理处罚条例》实施期间，职工如果因为无证驾驶造成交通事故而受伤的，是不能被认定为工伤的。
2005年8月28日全国人大常委会表决通过了《中华人民共和国治安管理处罚法》，该法自2006年3月1日起生效。根据该法的规定，治安管理处罚的客体，是扰乱公共秩序，妨碍公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨碍社会管理，具有社会危害性，但尚不够刑事处罚的行为。在该法中，已经明确将无证驾驶行为排除在治安管理处罚范围之外。《治安管理处罚法》作为行政行为法，是对行政机关职权的规定和限制，应当遵循“法无明文规定即禁止”的原则，在法律没有将“无证驾驶行为”列入可予以治安管理处罚的情况下，公安部门是不能对该行为予以治安管理处罚的。
肖某的交通事故发生于2006年3月5日，从时间上可以看出，该事故发生于《治安管理处罚法》生效之后，根据法律适用的基本原则，对肖某无证驾驶行为性质的认定，应当依据的是《治安管理处罚法》的相关规定，而不能依据《治安管理处罚条例》。该劳动保障部门作出的不予认定结论，仍然局限于《治安管理处罚条例》的规定，而该条例在《治安管理处罚法》生效后即行失效，因此，劳动保障部门认为肖某无证驾驶的行为违反治安管理，是没有法律依据的，据此而作出的不予认定工伤的结论就成了没有法律依据支持的错误结论，其行政行为不具有合法性。
有人援引《道路交通安全法》第九十九条的规定，认为无证驾驶行为属于违反治安管理的行为。其理由是，该法第九十九条规定，未取得驾驶证驾驶机动车的，公安机关交通管理部门可以处以罚款，并可并处拘留，而罚款和拘留都是治安管理处罚的种类之一，所以无证驾驶的行为应当属于违反治安管理的行为。对此，笔者认为这一观点是不正确的。
首先，《治安管理处罚法》颁布于《道路交通安全法》之后，同作为全国人大常委会颁布的法律，具有同等的法律效力，但是在适用时，应遵守“新法优于旧法”的法律适用原则，因此，对无证驾驶行为的认定，应依据《治安管理处罚法》。
其次，行政处罚的范围很广，许多行政机关具有行政处罚权，例如工商、税务、公安等机关。治安处罚只是行政处罚的一种，但并非任何行政处罚都可以成为治安处罚。交通管理部门作出的罚款、拘留的处罚只能认定为行政处罚，而不能认定为治安处罚。
最后，根据《治安管理处罚法》的规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定，交通管理部门无权作出治安管理处罚的决定。
2004年12月28日，国务院法制办以复函形式向辽宁省人民政府法制办发出了（2004）第373号文件，该文件为《〈关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示〉的复函》，根据该复函的精神，职工因交通违章受到机动车事故伤害，只要其违章行为不违反治安管理规定，都应当认定为工伤。
综上所述，笔者认为，对于肖某因无证驾驶行为导致受到机动车事故伤害的，劳动保障部门应当予以认定为工伤。
相关法律规定：
《工伤保险条例》第十六条职工有下列情形之一的，不得认定为工伤或者视同工伤：
（一） 犯罪或者违反治安管理伤亡的；
（二） 醉酒导致伤亡的；
（三） 自残或者自杀的；
《治安管理处罚条例》第二十七条违反交通管理，有下列第一项至第六项行为之一的，处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告； 有第七项至第十一项行为之一的， 处50元以下罚款或者警告：
（一）挪用、转借机动车辆牌证或者驾驶证的；
（二）无驾驶证的人、醉酒的人驾驶机动车辆，或者把机动车辆交给无驾驶证的人驾驶的；
《道路交通安全法》第九十九条有下列行为之一的，由公安机关交通管理部门处200元以上2000元以下罚款：
（一）未取得机动车驾驶证、机动车驾驶证被吊销或者机动车驾驶证被暂扣期间驾驶机动车的；
（二）将机动车交由未取得机动车驾驶证或者机动车驾驶证被吊销、暂扣的人驾驶的；
（三）造成交通事故后逃逸，尚不构成犯罪的；
（四）机动车行驶超过规定时速50％的；
（五）强迫机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规和机动车安全驾驶要求驾驶机动车，造成交通事故，尚不构成犯罪的；
（六）违反交通管制的规定强行通行，不听劝阻的；
（七）故意损毁、移动、涂改交通设施，造成危害后果，尚不构成犯罪的；
（八）非法拦截、扣留机动车辆，不听劝阻，造成交通严重阻塞或者较大财产损失的。
行为人有前款第二项、第四项情形之一的，可以并处吊销机动车驾驶证；有第一项、第三项、第五项至第八项情形之一的，可以并处15日以下拘留。
链接：
辽宁省人民政府法制办公室关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示
（2004年11月1日 辽政法[2004]16号）
国务院法制办公室：
我省大连市在审理有关工伤认定的复议案件过程中，对职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤问题认识不一致。一种意见认为，根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，只要职工在上下班途中，受到机动车事故伤害的就应当认定为工伤，不需要考虑职工是否违章。另一种意见则认为，虽然《工伤保险条例》第十四条明确了认定工伤的7种行为，但同时受到第十六条规定的限制。虽然职工是在上下班途中，但因其违反交通规则，属于违反治安管理的情形，因此不能认定为工伤。
以上哪种意见为妥，请予明示。
国务院法制办公室对《关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示》的复函
（2004年12月28日国务院法制办公室文件国法秘函〔2004〕373号发布 自发布之日起施行）
辽宁省人民政府法制办公室：
你室《关于职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害能否认定为工伤的请示》（以下简称《请示》）收悉。经研究，函复如下：
2003年4月27日国务院公布、自2004年1月1日起施行的《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定：职工“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”，应当认定为工伤；第十六条第（一）项规定：职工“违反治安管理伤亡的”，不得认定为工伤或者视同工伤。据此，职工在上下班途中因违章受到机动车事故伤害的，只要其违章行为没有违反治安管理，应当认定为工伤。
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