设计科学合理的工伤保险制度

　　一、社会主义劳动力市场更需要工伤保险

　　随着我国社会主义市场经济运行机制的建立，特别是十五大以后，非公有制经济发展的速度加快，私营企业、外资企业迅速涌现，国营企业划小核算单位和为解决职工的再就业问题，开办了不少新的企业或公司、第三产业单位。多样化就业形式出现，如在非正规就业组织中就业、以自由职业者身份就业，或在一大批小型企业中就业，这类人数急剧增加。全国在非公有制企业就业人数从1977年的15万人，上升到1997年的3754万人。相应的这类企业因工伤亡人数也逐年上升，恶性事故也时有发生。一旦发生工伤事故，企业难以支付庞大的医疗费用，资不抵债而破产，导致企业其他职工失业，而伤者和死者家属也难以得到应有的医疗、待遇和抚恤，于用人单位和劳动者都不利。这就又回到了世界上产生工伤保险的初衷：要求实现共济、风险共担、防止破产、保护劳动者的权益。

　　由于历史原因，一批工伤和职业病的职工和工亡家属仍由国家企业和集体企业负担着。同行业的新老企业所承担的负担差异很大，新企业包括国有和非公有企业负担轻，老的企业，主要是国有企业和集体企业负担重。实现工伤保险统筹，也可为这些企业均衡负担，实行比较公平的竞争。对于老的工业基地，这是一个比较现实和需要解决和难题。

　　现在遇到的问题是既担心会增加企业负担，又想让工伤保险快些出台。其实只要仔细算两笔账，一笔是非国有企业，一旦发生工伤，因费用高负担不起而破产或者发生重大、特大工伤事故，发生多人伤、亡，所引起抢救、治疗医疗费和抚恤费开支，在企业根本无力承担时，最后还是由地方政府想方设法解决。一笔是国有和集体企业现有的工伤和职业病职工的医疗和生活费用，同样当某个企业承担不了时，还是由地方政府承担。所以早搞要比晚搞好。

　　二、工伤保险管理的几种形式

　　世界各国的工伤保险体制形式多样，笔者接触到的有以下几种：

　　1、全部由政府机构直接管理或委托机构办理，从工伤确认鉴定到费用收支，以及积累金的增值保值，全方位进行管理。

　　2、由国家立工伤保险法，管理和收支全部由商业保险机构承担。作为意外伤害保险的一种。

　　3、由政府机关直接管理或委托机构管理，从确定工伤到工伤鉴定、现场的监督、宣传到积累金的管理等。而基金的收缴支付和基金的保值增值由商业保险公司负责，机构给公司一定的管理费。保值增值做得好，保险公司有一定的鼓励，机构的监督人员和日常开销，宣传等费用也在基金中列支。

　　全部由商业保险公司承担，实行现收现支，形不成积累，小的商业保险公司风险大，难以为继会形成破产或停办，最后会向较大公司转移。以现时我国实际，由商业保险公司承担不可取。政府或政府委托机构办理，均可积累起基金，达到一定积累以后，可以搞以支定收，减轻企业负担。

　　三、工伤保险机构与事故预防机构的体制

　　体制上另外的一个突破性问题是，工伤保险机构与事故预防机构是组成一个完整机构还是各自独立？目前世界上主要有三种体制：

　　1、政府事故预防机构——属于方政府劳动保护监察机构或属地方政府劳工部门下的劳动保护监察机构。依照社会保险法成立的行业工伤保险协会利用预防经费形成的劳动保护监察机构，亦可在本行业内进行监督。例如德国现行体制。

　　2、事故预防和工伤保险分别由两个政府机构或委托单位分别进行，都有一套自行独立的统计、报告、监督体系，按照不同法规进行。也有的是监督和工伤管理分为两个体系，而现场处理和工伤认定统计分工，双方都有工作上的交叉。

　　3、事故预防与工伤保险是由一个政府机构负责，从上到下有一套完整机构。

　　如上所述，可以看出，日本劳动省劳动基准局体系是垂直领导。从上到下是一个整体，把政府劳动安全卫生监察和工伤保险事故预防紧紧相结合，有监察、有服务。相对人员比例也较低，按其机构配备人员相当于每万名劳动者配备监察员（包括劳动监察和劳动安全卫生监察以及行政管理人员）和工伤保险服务人员共为2名。日本劳动省劳动基准局的体制符合精简和效率的原则，在劳动监察和伤亡事故统计、工伤保险方面都是很权威的。

　　四、工伤预防工作的内容

　　工伤事故预防工作主要有以下五方面内容：

　　1、现场监察与监督

　　在现场督促职工遵章守纪，检查操作是否合乎安全规程、劳动条件是否合乎国家、行业标准，也用仪器进行测定。

　　2、咨询与服务

　　从现场监督发现问题或企业遇到的新问题，监督人员会提供咨询，提供解决问题的方案，让企业组织力量实施或由企业委托更高层次咨询解决问题方案。

　　3、培训与教育

　　为企业培训安全管理人员，包括进一步提高安全卫生管理人员工作水平的培训教育，针对要解决的新问题，执行新标准，组织安全技术业务交流，进行短期事故预防、救助的培训等。

　　4、社会宣传工作

　　印发有关宣传资料。包括音像资料、文字资料，有关标准规程、宣传画等。

　　5、科学研究工作

　　有的国家由行业工伤保险协会根据行业的特点建立劳动保护研究机构；有的是由国家建立一个劳动保护（职业安全卫生）研究机构，研究基础理论，为制订标准提供依据，研究保护劳动者安全和健康的装备或预防事故的措施研究。

　　至于费用预算要根据行业、地区的特点。从几个国家综合起来看，在不少于10%基金额度内开支是正常的。

　　五、制定工作规范

　　要制定一些可以操作的规定，来界定和规范某些行为，使从事工伤保险工作人员能按事实判定，不能单纯靠理解甚至猜测，变成有多种说法。

　　例如：德国建筑工伤保险协会对“酗酒”的定义为“血液中酒精含量超过1.1‰”。在发生事故抢救时先抽血样，用规定的方法测试，酒精含量超过就算酗酒。这样的规定就容易操作。现在国内对酗酒的定义解释五花八门。如果没有规定，“酗酒”行为就很难确认。

　　再如，对自残定义为故意使自己受伤，也包含了对自己不负责的行为。如职工私自穿过高速公路受伤，在工地戏耍造成受伤等，都不能算工伤。可以用案例提出指导性意见，来规范自残的含义。调查核对时，通过咨询当时实情和现场目击者作出询问笔录，进行物证的收集，使判断更准确。

　　六、有待讨论的几个问题

　　我国的工伤保险改革是继失业、养老、医疗保险改革以后出台的，各地各项社会保险改革的出台次序还有差异，这就带来了各个社会保险项目之间的协调与衔接。工伤保险与养老、医疗保险的关系特别密切。随着改革深入和社会主义市场经济体制建立，出了工伤，特别是丧失劳动能力后，要离开企业到社会。这就涉及到工伤、养老、医疗三个基金之间的关系处理。例如：丧失劳动能力后，可以提前退休。现在要看其养老保险费用交纳是否达到最低年限，是否可以采取达不到的年限由企业一次性缴纳差额年数的养老金，以及对特别困难企业由工伤保险机构交的办法，保证完全丧失劳动能力职工的基本养老和基本医疗。另外，工伤治疗期及以后、工伤治疗费用及普通疾病治疗的医疗费之间的衔接，也是难点。普通病要用个人帐户或要个人负担一定比例。而工伤治疗中，个人是不负担医疗费的。二者如含糊不清，或两项社会保险项目各不协调衔接，势必会形成工伤和职业病的专门医院和疗养及休养院，逐渐从普通疾病医院体系中分离出来。当然这件事具有双重意义，即有正面效应，也会有负面效应。急救可以由社会一般性医院承担，病情相对稳定后就转向专门工伤和职业医院治疗，既保证治疗效果，又保证控制费用开支，随着医疗机构的改革，势必要充分利用多余的医疗资源，或许还将利用已有的在烧伤、断肢再值等方面有临床经验的医疗机构加入工伤和职业病医院队伍中来。

　　作为工伤保险基金的运作机构，又是各种义肢、义眼、起搏器、康复车和残疾人专用器材的出资者。有人认为可以自己设厂生产供应，保证使用又可以降低成本。也有人认为可以利用社会招标方式进行集中采购，既降低成本保证质量，好中选优防止收受回扣，又不背包袱。作为省、市一级范围比较大的地区、实行工伤保险后对这些工作行为的规范会逐渐提到议事日程上，应仔细加以斟酌。