工伤保险与工伤康复问题探讨

　　在我国工伤保险中引入康复任务是我国工伤保险事业的重要发展，也是我国社会险注重借鉴国外经验，使我们工伤保险与国际惯例接轨，向现代化迈进的重要措施。

　　“康复”一词，就一般意义而言，根据世界卫生组织所下的定义是指综合协调地位应用医学的、教育的、职业的、社会和其他一切措施，对残疾者进行治疗，训练和运用一切辅助手段以达到尽可能补偿、提高或者恢复其已丧失或削弱的功能，增强其能力，促进其适应或重新适应社会生活。现代意义上的康复包括了医学康复、教育康复、职业康复、社会康复等几大基本方面。

　　就康复的重要意义及功能来看：1、医学康复是康复首要和最重要的内容之一，也是使残疾者全面康复的基础。凡是在医学上为达到康复的目的而应用的功能诊断、治疗、训练和预防的相关医学技术与科学都称之为医学康复。它的工作内容包括了功能测定和康复治疗两大部分内容，而医学康复所应用的手段包括物理治疗、运动治疗、作业治疗、营养治疗以及语言、康复工程及必要的手术措施等。2、教育康复的内容包括对肢体残疾者所进行的普及教育，对智力残疾、视力残疾、听力语言残疾者所进行的特殊教育等。3、职业康复是为残疾者考虑工作和职业问题的有关措施之一。职业康复包括了就业咨询、职业能力测定、就业前的职业教育与训练、就业安置等工作，最终使残疾者能切实达到从事某项适合本人能力的工作岗位。因此，就职业康复而言，不是一个简单的工作安置问题，而是从体能上，从心理上启发并训练残疾者对工作与就业岗位的积极心态和正确的自我价值认识。4、社会康复是使残疾者在完成各项康复的同时为其创造一个必要的社会环境条件。这个社会环境条件包括了文化、经济、社会生活、法律等一系列方面，使残疾者与健全人获得平等的权利以及必要的尊重。

　　由此可见，康复是一项复杂的社会工程。康复事业的发展状况是社会进步和社会生活质量的重要指标。

　　一、康复与工伤保险相联系

　　从立法上看，康复与工伤保险相联系是世界许多国家在工伤保险的长期发展中逐渐形成的。从1925年之前ILO的出版物可见当时康复问题并未被包括在工伤保险立法之中。但由于一次世界大战后残疾人的影响，欧洲一些国家仍然对残疾人的善后处理做了规定。据ILO的研究，人工矫形术对事故预防的影响被认为是事故预防进程的一部分，而由于多种原因在早期的工伤保险计划中，为残疾人提供矫形术的进展非常缓慢。重要的原因是实施矫形术的费用远远超出负伤工人的的承担能力。除非立法规定由某个机构来解决。本世界40年代中期，二次世界大战后，关于残疾人的善后处理工作的建议，已被世界大多数国家采纳。有些国家的工伤保险立法特别强调了残疾职工的医疗及康复工作。1944年通过的第67号收入保障建议书规定：“由职业伤害造成的残疾者应受到照顾，直至其恢复如初”。1952年，国际劳工组织通过的第102号社会保障（最低标准）公约，提出一系列社会保障机构或政府部门对残疾人由社会保障计划提供职业伤亡补贴条款。要求社会保障部门或政府部门应与医药部门合作为残疾人提供适当工作。这意味着社会保障部门有责任考虑残疾人的康复问题。1964年的ILO第121号职业伤害补偿公约，要求所有ILO成员国，应为残疾人提供康复设施，至少采取适当措施，为残疾人寻求就业方法。1983年的99号建议书和168号残疾人职业介绍和就业建议书中，又为残疾人的培训，以及残疾人就业的咨询服务问题提出要求。

　　德国、英国、美国等国家是重视工伤预防与康复的典型国家。德国最早颁布工伤事故保险法，在运用预防、补偿、康复解决工伤及由此产生的社会性问题方面积累了丰富的经验。1974年，德国政府通过的专就支付工伤康复津贴的活动，目的在于解决维持、提高和恢复伤残工人的工作能力，提供有利于他们重新就业的条件。英国于1944年颁布的残疾人就业法规定，因工致残者可以利用有关设施，进行工伤康复及职业培训课程。有关设施与培训管理工作由英国劳工部负责，而费用则由工伤保险基金支付。国外有关国家在工伤保险与工伤预防，工伤康复相结合的实践中得出的结论是：1、从长远观点看，工伤预防应优先于工伤补偿给予考虑，因为从经济比较上看，工伤事故的预防费用比工伤保险待遇所需资金更经济更有利于社会稳定。2、工伤康复对已发生的工伤事故的妥善处理及解决工伤造成的经济与社会问题具有十分现实的意义。3、康复作为一项政府立法确定的目标是生活质量提高，社会发展与进步的标志。

　　二、中国工伤保险改革与康复工作

　　中国工伤保险自1951年颁布《中华人民共和国劳动保险条例》以来，在工伤保险和有关的职工福利制度中已涉及到了因工伤残人员康复性质的工作。但无论在认识上还是在实现目标上，都还与现代意义的康复有很大距离，亦缺少必备的设施与条件。

　　在恢复性治疗矫形器具开发方面，《劳动保险条例》规定：中华全国总工会可举办或委托各地方或各产业工会组织举办疗养所、休养所、残废院等。在该条例的实施细则中规定，工人职员因工负伤必须安装假腿、假手、镶牙、补眼者，其所需费用，完全由企业行政负担。

　　承担部分伤残与职业病疗养任务的疗养院创建于50年代初，由工会管理。这些设施1953年有104所。至1985年，中国职工疗养事业已初具规模，全国共有厂矿企业以上的疗养院、休养所700余所，其中有相当一部分专门用于一般慢性病和职业病的疗养及休养。这些无疑对工伤人员的治疗，基本功能恢复以及低水准的康复起到了重要的作用。

　　如何评价新中国成立至社会保险改革前工伤保险中对康复问题的理解与处理：

　　1、中国政府在社会保障领域中，用以解决因职业伤害造成的伤残人员伤残群体的一系列立法措施已经涉及到了康复工作，但只能说是低水准的进入康复范畴的工作。现代康复理论是全面意义的康复，包括了医学、职业、社会、教育多方面的理论体系。

　　2、在医疗与康复两个有联系又有区别的范畴中，中国传统的工伤保险对伤残人员的伤残处理更侧重医疗。而目前，有必要确定一下医疗与康复各自的内涵与职责，并在此基础上将传统工作在工伤康复领域中已进行了的内容与现代康复学说作一比较分析。找出两者之间的距离以及中国现有经济与社会发展水平条件下，工伤康复可能发展程度的经济允许能力。

　　3、现代康复学在工伤保险中的运用作为一种目标模式是中国工伤保险发展的可取方向，尽管这种事业在目前及今后的发展中，要受到经济能力的制约，但从设计规划、培养专业人员，以及设立必要的试点样板做起，稳妥地推进这一事业，是工伤保险发展应给予关注的方面。中国对现代康复学的认识和运用是20世纪80年代改革开放后重新开始的，康复一词的科学含义，康复在工伤保险中的运用，预防——补偿——康复的工伤保险模式正在日渐为我国现论界和社会保险实际工作部门所接受。

　　1983年11月7日，经国务院批准，成立了中国肢体伤残康复研究中心，承担起对伤残人员进行功能训练，辅之以必要的治疗，使之最大限度地恢复自理生活和一定的劳动、工作能力的有关康复的研究工作。1990年12月颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》专门设立康复的章节，表明国家和社会采取康复措施，帮助残疾人恢复或者补偿功能，增强其参与社会生活能力的发展方向。

　　随着对康复事业的重新认识，中国传统工伤保险开始从偏重待遇给付、低水准的疗养休养和有限的矫形技术状态下，向现代观点的康复学理论与操作方向认识与发展。

　　中国需要发展康复事业，特别是对于因职业伤害所造成的伤残人员，发展康复事业具有重要意义。就中国累计发生的工伤与职业病人数而言，有统计数字表明1971~1993年累计发生重伤51万，职业病41万人。数字说明，对工伤、职业病人员实施必要的康复，其任务是十分繁重的。

　　根据国际劳工组织提出的工伤保险三大目标：预防、补偿、康复，中国政府劳动部门同样将康复工作作为工伤保险改革的重要目标之一。原国家劳动部工伤保险立法草案中对发展中国的康复事业提出了有关立法建议。立法草案在修改中多次提出各省、自治区、直辖市人民政府可以通过财政资助、工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，兴办工伤医院、疗养院、职业康复中心，帮助工伤残疾人员恢复或补偿功能。对工伤残疾人员的职业康复问题也提出了原则意见，并建议职业训练康复的费用可以从工伤保险基金中列支一部分。根据劳动部提出的工伤保险改革试点意见，一些改革试点单位已经开始注重康复问题。全国许多省市对康复问题在地方法规中做了规定。基本分为四种形式：

　　1、由社会保险机构和企业单位共同负担矫形费用。如广东等地规定，职工因工负伤，医疗终结确定为残废，必须安装假肢、镶牙、补眼和配置轮椅，拐杖等康复器具的，费用由职工所在单位和社会保险机构各负责一定比例。并规定康复器具应限于辅助生产劳动及日常生活之必需，并采用国内产品。

　　2、由社会保险机构完全负担矫形器具有关费用。如大连市规定，安装和维修康复器具等费用由工伤保险基金支付。

　　3、集资兴办康复中心。如南昌市规定，通过财政资助、工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，举办工伤医疗康复动作筹建劳动康复中心的具体计划。

　　4、从工伤保险基金中提取专项经费发展康复事业。如沈阳市规定，社会保障机构从工伤保险基金中列支一定数额的专项经费，用以兴办工伤医疗康复、职业康复和工伤残疾人员的管理服务事业。沈阳市已进行了少量投资，举办了一个康复服务站，开展简单项目的康复业务。这些努力与实践都应当说是中国工伤保险现代康复事业发展的起点。

　　三、中国工伤保险改革中发展康复事业应采取的思路与建议

　　中国工伤保险在改革方案中考虑开始引进现代意义的康复事业，是符合国际劳工组织所提倡的预防——补偿——康复模式的，发展中国工伤保险康复事业的基本思路应包括以下要点：

　　1、从中国政府所制定的经济与社会发展的规划和中国社会保险发展的总体目标考虑，目前正在设计和试点的工伤保险改革方案中，探索和推进现代康复事业是符合中国社会实际生活需要也是推进中国社会保险事业进步，向国际社会保险发展方向并轨的决策。从这个意义上说，应将发展康复事业写入工伤保险立法条款，并在改革试点中推进这一事业的发展。

　　2、应持稳妥和有控制的态度发展康复事业。主要基于，中国还是一个经济欠发达国家，而康复事业是属于社会进步，提高工伤人员的生活质量的工程，需要大量资金。另外，中国的现代康复事业还没有经验，缺乏必要的专业人员，这种状态决定在开始之际必须持稳妥和有控制的态度，防止一哄而起。为此，首先应加强这方面的科研与规则，应对全国的工伤保险对象康复工作总量、伤残人员的分布，以及康复中心的合理布局做出科学规划，在科学规划指导下逐步根据经济条件发展。其次，应当开展重点科研，解决发展康复事业过程中必须遇到的一些难题，比如：如何控制费用不合理增长问题；如何对康复事业实施科学管理问题等，特别是治疗与康复过程中对费用的有效控制问题，相比之下治疗与康复过程中的费用管理与控制较之单纯的现金补贴更困难。在现行的医疗保险中有效控制费用增长已是一大难题。而现代康复事业不仅发生治疗性及辅助性的费用，而且康复技术及管理都需要专业人员。

　　3、为此建议全国的康复事业在近五年内应首先做先行准备，这种准备包括对康复过程的资金、设备技术力量，技术能力的科研与预测研究，由有关部门做出分析与论证报告，提出发展中国工伤保险康复事业的规划意见。在具体操作上，就我国目前的经济发展水平和企业的承受能力而言，大面积地铺开这项工作条件还不成熟，因此，对全国普遍的因工伤残应是以治疗为主，以康复为辅量力而行地发展康复事业。

　　由于康复事业耗资巨大，即使将来，亦不必每个城市都搞正规的康复中心，而应在工业人口集中的省、自治区、直辖市及重点城市考虑发展康复中心的问题。目前，作为劳动和社会保障部应当首先从国家角度筹措资金，试办1~2个示范样板，摸索和取得经验。稳妥地推进这一工作。

　　4、寻求国际援助，解决创建时期以及办示范样板的资金短缺及技术培训的问题，有计划地搞好专业技术人员的先期培训。发展康复事业，需要大量资金，但康复事业可以通过多方面渠道寻求国际组织的援助与技术合作，劳动和社会保障部应组织力量积极开展这方面的联络工作，寻求国际援助项目，促进这一事业的发展。同时专业技术人员的先期培训问题也应积极开展起来。因此康复事业所需矫形技术，康复训练，职业培训以及有关专业设备的掌握，对中国都是较为落后或是空缺的，必须进行必要的超前培训。