——以分析广东省存在问题为例
一、前言
我国在大力发展经济建设，建设法治社会，构建和谐社会，劳动者对社会经济发展起到了重要促进作用。在中央大力提倡构建和谐社会的今天，如何更好的保护劳动者的权益也是构建和谐社会的重要组成部分。
本文论及的用人单位是指各类企业、个体工商户、民办非企业单位、国家机关、社会团体及事业单位，即合法的用工主体。职工是指同用人单位建立劳动关系的职工或雇工，建立劳动关系的证明在实务中主要有劳动合同和形成事实劳动关系两种。工伤保险又称职业伤害保险或职业伤害赔偿保险，是指依法为在生产、工作中受事故伤害或患职业性疾病的劳动者及其亲属提供医疗救治、生活保障、经济补偿、医疗和职业康复等物质帮助的一种社会保险制度。劳动争议又称劳动纠纷，在国外也称劳资纠纷或劳资争议，是指劳动关系双方当事人之间因劳动权利和劳动义务发生的纠纷和争议。
工伤保险与劳动争议仲裁都是有力保护职工权益的两种制度，当用人单位没有依法为职工购买工伤保险，当职工发生工伤事故，《工伤保险条例》第五十五条规定：用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险但未参加的┄；职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准向职工支付费用。笔者近年里在广东省参与处理了多起工伤案件，其中所有的没有参加工伤保险的单位在职工发生工伤事故后都拒绝依照《广东省工伤保险条例》支付赔偿，甚至有的单位连医疗费用都不愿支付。所以受伤职工或者家属只好被拖入工伤认定、劳动能力鉴定、劳动争议仲裁和一、二审的漫长维权之路。有的还会经历工伤认定的行政复议或行政诉讼、劳动能力鉴定的复查和重新鉴定的程序。受伤职工想拿到赔偿短则数月，长则数年，
二、我国工伤保险与劳动争议仲裁的现状和主要缺陷
（一）处理机制现状
国务院颁布的《工伤保险条例》自2004年1月1日施行，广东省《工伤保险条例》自2004年2月1日起施行后，对维护劳动者的权益起到了积极的作用。但是在实践中也逐渐暴露了《工伤保险条例》的一些不足，其中工伤赔偿程序上的复杂和繁琐，已经成为了工伤职工维权的严重障碍。
我国《劳动法》第79条规定：劳动争议发生后，当事人可以向本单位劳动争议调解委员会申请调解；调解不成，当事人一方要求仲裁的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人一方也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。这就是我国现行的劳动争议处理体制的“一调一裁两审”。该条规定同时也确立了我国劳动争议处理机制中的“仲裁前置”原则，即以仲裁作为诉讼解决的前提条件，人民法院只受理对仲裁裁决不服和劳动争议仲裁委员会不受理的劳动争议案件。客观的讲，这种处理机制在实践中发挥了一定作用，规定仲裁前置原则可以充分发挥劳动争议仲裁机构处理劳动争议的专长，及时解决劳动争议，维护劳动者的合法权益，减轻人民法院的工作压力。但随着市场经济的深入发展，劳动争议愈发复杂化，这种“先裁后审”的程序越来越不适应劳动争议处理工作的需要，其缺陷和弊端进一步凸显出来。
（二）《工伤保险条例》处理程序在实践中凸显出来的主要缺陷
根据《工伤保险条例》等法规的规定，工伤职工与用人单位就工伤发生争议，要想获得工伤保险待遇，必须先申请工伤认定，而认定工伤的前提必须是双方存在劳动关系；认定工伤后，还需要申请劳动能力鉴定，最后职工才能提起劳动仲裁，要求用人单位承担工伤保险待遇。这其中涉及到的程序是非常复杂的，不要说劳动者不了解，很多法律专业人士也未必完全都了解。
笔者下面通过亲身参与处理的一个典型的案例，分析一下工伤赔偿案件可能需要经过的程序。从中我们可以发现工伤赔偿程序方面存在的问题。
案例：
小王被某皮具厂招聘为机床操作工，单位未与其签订劳动合同，工资以现金形式发放，单位没有为其缴纳工伤保险费。工作几个月后，小王2004年10月3日在工作中因机器故障不慎压伤了左手，单位没有主动申请工伤认定。经过住院治疗，花费了两万多元的医疗费，治疗期间，单位仅支付了部分医疗费。治疗中，小王要求单位支付医疗费并且申请工伤认定，遭到单位拒绝，为此双方发生争议。
小王坚持要求单位承担工伤保险待遇，那么就经历以下复杂而繁琐的程序，说它是马拉松式的程序一点也不过分（以下各程序中耗时是笔者根据本案例中实际经过的时间计算的，仅供参考）。
第一步，工伤认定程序（用时50天）
发生工伤后，用人单位不申请工伤认定的，职工必须在1年内提出工伤认定的申请。小王于2004年10月11日向广州市白云区劳动部门提出工伤认定申请，劳动局于20日正式受理。提出申请到正式受理小王跑了多个部门，调取存在事实劳动关系的证据，去工商局调取单位的营业执照证明等等约跑了半个多月。2004年11月29日劳动部门作出工伤认定书。
第二步，劳动能力鉴定程序（用时42天）
2004年12月17日，小王向广州市劳动能力鉴定委员会申请伤残鉴定，该委员会于2005年1月26日作出鉴定结论：玖级伤残。
第三步，劳动争议仲裁程序（用时96天）
因单位拒绝支付工伤赔偿，小王于2005年3月4日向广州市白云区劳动争议仲裁委员会申请劳动争议仲裁，要求被诉人某皮具厂支付一次性伤残补助金、一次性伤残就业补助金、一次性工伤医疗补助金、医疗期工资和护理费共计31115元。2005年6月7日，该委员会作出穗云劳仲案字[2005]第XXX号裁决书，共计赔偿小王27082.4元。
第四步，一审诉讼程序（用时80天）
裁决后，某皮具厂以“已向小王支付了229元交通费没有被裁决认定”为由于2005年6月18日向白云区人民法院提起诉讼。
2005年9月6日白云区人民法院作出判决：一、本判决生效之日起五日内，原告（某皮具厂）支付被告（小王）停工留薪期工资1670元、一次性伤残补助金11294.4元、一次性伤残就业补助金11294.4元和一次性工伤医疗补助金2823.6元，共计27082.4元（已支付2780元，实际执行24302.4元），被诉人支付上述款项后双方终结工伤保险关系。二、驳回原告的其他诉讼请求。
第五步，终审诉讼程序（用时207天）
某皮具厂在一审判决书生效前一天还是以“已向小王支付了229元交通费没有被裁决认定”为由提起上诉，直到2006年4月22日广州市中级人民法院才作出终审判决：驳回上诉，维持原判。2006年4月25日主动履行了生效判决确定的赔偿数额。
本案例发生在广州市，笔者亲自参于本案处理，小王经历了工伤认定程序、劳动能力鉴定程序和一裁两审五个程序，从受伤到事情最终解决，共历时一年半，其中五个程序共用时475天。这种案例在笔者参于处理的案件中占大多数，近三年来，笔者向劳动部门和法官以及律师朋友们谈论这种情形，得知这种情形占有的比例很大，伤者要不就接受不公平的所谓和解，要不就是这马拉松式的处理程序。小王的经历还不算是最惨的，还有伤者要经历工伤受理的行政诉讼程序（可能耗时6个月，如果出现发回重新审理的情形，可能增加耗时6个月）、确认劳动关系的仲裁程序（可能耗时2个月）、确认劳动关系的诉讼程序（可能耗时10个月，如果二审发回重审的，则耗时可能再增加10个月）、工伤认定行政复议程序（可能耗时3个月）、工伤认定行政诉讼程序（可能耗时6个月，如果责令劳动部门重新认定，则出现程序循环，则可能增加10个月）、工伤赔偿执行程序（可能耗时6个月）。由此可以看出，现行的《工伤保险条例》在程序设计上是极其繁琐的，由其在实际运用中更是显现出缺陷。程序的全面具体化，一定程度上可以保护劳动者和用人单位的合法权益。但笔者认为这种程序是弊大于利，不利于实际操作，不利于切实保护劳动者的权益。虽然上述案例极端，未必每一起工伤赔偿案件都会经历上述程序，但是法规上如此设计工伤赔偿程序，怎能不叫弱势的劳动者望而生畏呢？！
（三）劳动争议仲裁程序在实际运用中的缺陷
我国现行的“一调一裁两审”的劳动争议处理体制。该规定确立了我国劳动争议处理机制中的“仲裁前置”原则，即以仲裁作为诉讼解决的前提条件，人民法院只受理对仲裁裁决不服的与仲裁委员会不受理的劳动争议案件。客观的讲，这种处理机制在实践中发挥了一定作用，规定仲裁前置原则可以充分发挥劳动争议仲裁机构处理劳动争议的专长，及时解决劳动争议，维护劳动者的合法权益，减轻人民法院的工作压力。但随着市场经济的深入发展，劳动争议愈发复杂化，这种“先裁后审”的程序越来越不适应劳动争议处理工作的需要，其缺陷和弊端进一步凸显出来。
笔者认为目前劳动争议案件的处理机制存在以下几个方面的弊端：
1、“一裁两审”程序繁杂，环节多，周期长，不利于及时有力地保护劳动者。按照现行法律规定，劳动争议案件的处理经过一裁两审，处理和审理时间加在一起，比一般的普通民事案件的审理时间还要长，一个劳动争议案件走完仲裁、诉讼全部程序的正常周期长达11个月，而审判实践中一般还不止这个时间，十分耗时耗力。仅以广州市中级人民法院为例，民事上诉案件短则三、四个月，长则一年多，以至于当事人付出更多的时间和精力，导致了其自身诉讼成本的加大。
2、申诉人在仲裁委员会交纳的仲裁费用，只要被诉人花50元诉讼费用，不需有任何理由就可以提起诉诉讼，但是现在广州市内劳动争议仲裁收费最少500元，多则几千元。但在实践中，法院对仲裁费用常常以“仲裁费用不是本院处理范围”为由不去处理，故在判决中没有确认，致使申诉人交纳的仲裁费用就白白丢掉了。
3、当事人之间发生争议或者权利受到侵害时，其享有法律赋予的不可剥夺、不可让予的请求中立的司法机关给予公正裁判的权利。这些权利的享有不应受到任何的限制。而我国的“仲裁前置程序”却妨碍了劳动争议当事人行使解决劳动争议权利的自由。
4、实践中，劳动仲裁机构依据的受案范围是由《劳动法》以及相关的条例规定用列举的方式制定的。因此，不在列举范围内的争议一般不会被纳入处理范围，而仲裁机构不受理的结果是该项争议不能进入仲裁程序，而不能进入仲裁程序也导致不能进入诉讼程序。对于这个问题，最高人民法院在2001年颁布的《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第二条中规定：“劳动争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当分别情况予以处理：（一）属于劳动争议案件的，应当受理；……”。尽管此项规定在一定意义上解决了一部分人的权利救济问题，但其作用仍是有限的。因为如果劳动仲裁机构没有作出书面的不予受理的裁决、决定或通知，即使人民法院认为该案属于劳动争议案件，也仍然不能受理，这往往导致劳动者告状无门。
5、人民法院是司法机关，劳动仲裁委员会是行政机关，人民法院既无权维持劳动争议仲裁委员会的裁决，亦无权改判或发回劳动争议仲裁委员会的裁决。劳动仲裁委员会只有在当事人服从裁决而不向人民法院起诉的情况下在能显示其存在的必要性，只要一进入司法程序，劳动争议仲裁委员会所做的工作就没有任何价值。而根据目前具体的司法实践来看，当事人不服仲裁裁决的比例大大超过了服从裁决的比例，劳动争议案件通过协商、调解或者仲裁程序解决的很少，大部分案件最后都要通过法院的诉讼程序终结。而仲裁机构作出的仲裁裁决，在当事人向人民法院起诉后，即不发生法律效力，人民法院须根据民事诉讼法的规定对劳动争议案件进行重新审理。而要重新查清案件事实，或许人民法院会重复做仲裁机构做过的工作，这无疑是一种浪费；但若人民法院不重复做工作，直接认定仲裁机构确定的事实证据，又会导致法院的诉讼程序流于形式。这种“双不赢”的局面，使得不管人民法院的审理结果是维持还是改变仲裁裁决，都将使前面大量的仲裁工作化为乌有，极大地浪费司法资源、人力资源和国家的财政支出。
更大的弊端则是目前这种处理劳动争议案件的方式在具体的实践中缺乏法理依据、法律依据和可操作性。尽管最高人民法院和劳动部屡屡采用解释、细则、答复、说明等多种方式来弥补其不足，但往往是治标不治本。要作到既要符合我国的立法精神，又要处理好具体的案件，往往是不能两全其美，只能照顾其中一个方面的需要了。但这样所带来的危害后果是巨大的，不仅给法律的适用带来了混乱的隐患，还有可能影响到我国的法律架构的统一性和完整性。
三、改进现有《工伤保险条例》以及劳动争议处理程序的对策
（一）改进现有《工伤保险条例》处理程序的对策
1、针对工伤事故处理程序多、历时长的缺陷，笔者认为应该精减部份程序，如工伤认定行政复议、工伤认定行政诉讼程序，可以将该程序并入在仲裁或者诉讼中一并解决，如一方有异议，可以将劳动部门列为第三人。以便在形式上取消两种程序，充分发挥仲裁委员会和法院的职能。
2、缩短工伤认定时间，改为30天内作出结论为宜。劳动能力鉴定处理时间15天内作出结论。劳动争议仲裁和诉讼的审理期限也应该缩短一半，尽量当庭作出裁判。
3、加强对劳动者的法律宣传与法律援助，增强劳动者的自我保护意识，提醒劳动者平时应该注意收集有关证据，如工资单、工作证等等。劳动部门应当加大查处力度，责令用人单位签订劳动合同，购买工伤保险等。
4、避免因用人单位不给劳动者办理工伤保险，若发生工伤事故可能无法获得相应赔付的情况，相关政府职能部门可以要求各企业在开业登记前或平时按时缴纳一定数额的类似工伤储备基金的款项。这些资金主要用于若企业没有及时或不能赔付时，则由该专用基金款进行预先赔付，或企业在一定期限内没有发生类似的事故或存在此类情形的，则在一定期限内可不再另行缴纳该工伤储备基金，或者根据企业的行业特征、作业的危险等级等缴纳到一定的数额的工伤储备基金，就可不再缴纳。这样就可把劳动者发生工伤无法获得相应赔付的风险降为最低。
（二）改进现有劳动争议处理程序的对策
鉴于现行的劳动争议处理机制越来越不适应劳动争议处理工作的要求，对其进行修改就显的比较迫切。从国外的劳动争议处理机制的情况看，大部分经济和法制发达国家尊重仲裁自愿和当事人自由选择救济途径的权利，实行分轨制。分轨制尊重当事人选择的自由，可缩短争议处理时间，减少争议处理成本，符合国际发展趋势。
笔者认为，我国应借鉴国外的做法，实行“或裁或审”、“裁审分离，各自终局”的新的劳动争议处理机制。这种处理机制主要是基于以下两点考虑：
第一，现代社会的发展强调对人性的尊重，“以人为本”。在发生争议时，当事人有权利选择以何种方式维护自己的合法权益。也就是说，当事人既可以向有管辖权的劳动仲裁机构申请仲裁，也可向有管辖权的人民法院起诉，但只能选择其一适用。选择仲裁的，不能就同一案件再向人民法院起诉，仲裁经两级裁决后为终局裁决；选择起诉的，也不得就同一案件向仲裁机构申请仲裁，争议也实行“两审终审制”。“裁审分离”是对当事人意愿的充分尊重，并且一般而言，当事人对于根据自己意愿所选择的方式作出的裁决或判决更容易接受和认可。
第二，这种新的处理机制可降低司法机关的办案成本，提高办案效率。仲裁机构和人民法院合理分工，案件裁审分流，有利于提高劳动争议案件处理的整体质量和效率，也使当事人相应降低了时间以及经济上的投入，充分发挥劳动仲裁制度和诉讼制度的职能。
本文以上研究可以得出的结论是：切实可行的处理机制定会起到事半功倍的作用，也可以充分维护法律的尊严，维护当事人的合法权益。但是，一个好的法律或者制度，需要人去执行，故而对执行者的道德规范、业务素质、守法意识等方面的要求极高。培养一大批有法必依、执法必严的工作人员至关重要。只要有了切实可行的法律和处理机制，有了依法办事的执法人员，定会促进我国法治社会的实现，和谐社会的实现。
参考文献：
1、《工伤保险条例》，2003年4月16日国务院第5次常务会议讨论通过，2004年1月1日起施行。
2、《广东省工伤保险条例》，2004年2月1日起施行。
3、《中华人民共和国劳动法》，1995年1月1日起施行。
4、劳动部关于印发《关于彻执行〈中华人民共和国劳动法〉若干问题的意见》的通知，1995年8月4日劳动部发布劳部发[1995]309号
5、广州市白云区劳动争议仲裁委员会“穗云劳仲案字[2005]第548号”裁决书。
6、广州市白云区人民法院“（2005）云法民一初字第1334号判决书
7、广州市中级人民法院（2005）穗中法民一终字第4172号判决书
8、郭成伟主编，《中外法学名著指要》，中国法制出版社，2000年版