推广工伤保险对我国生产事故统计的影响

    [摘  要]  我国安全生产统计工作所依托的行政手段还不能完全适应变化中的市场经济环境，政府安全生产管理不到位，监管不严，各类事故的少报、瞒报、不报现象相当普遍，极大地影响了伤亡事故统计的准确性。2004年我国已实施新的<工伤保险条例)，笔者认为，会在一个较长的时期内对生产事故统计带来较明显的影响，使生产事故造成的伤亡人数统计变得更为全面和科学，这种影响必然会对原有统计偏差的修正，有利于今后加强和完善对安全生产的宏观决策和管理，会从根本上促进安全生产水平的提高。
    [关键词]  工伤保险条例；工伤事故；事故统计；安全生产
1  背  景
    20世纪80年代末开始，为适应经济体制改革进程，中国政府开始对工伤保险制度进行系列改革。1996年，就出台了《企业职工工伤保险试行办法》，开始在部分地区建立工伤保险制度。《企业职工工伤保险试行办法》中规定：工伤保险费由企业缴纳，职工个人不缴费。工伤保险基金支付的待遇主要包括：工伤医疗期发生的医疗费用；工伤医疗期结束后根据劳动能力丧失程度确定的伤残补助金、抚恤金、伤残护理费等。2001年底，全国平均工伤保险费率为1％左右，参加工伤保险的职工达4345万人。没有参加工伤保险的单位，仍由该单位承担支付工伤待遇的责任。
    据有关资料显示，中国需要参加工伤保险的人数在4亿以上，而由于经济发展水平和工伤保险起步不久等原因，目前不到5000万的参保人数，实际上还没有从根本上解决国人的工伤保险问题。由于种种原因，目前我国的工伤保险还  不完善，仍存在诸多问题。2004年1月，我国新的《工伤保险条例》(以下简称《条例》)已正式实施，我国工伤保险将进入一个新的时期，并对我国安全生产局面产生深远影响。
    我国安全生产统计工作也经历了社会转轨时期的急剧变化，统计工作所依托的行政手段越来越不适应变化中的市场经济环境，针对多种经济成分的安全管理体制还在形成之中，政府安全生产管理不到位，监管不严，各类事故的少报、瞒报、不报相当普遍，极大地影响了统计的准确性，妨碍了决策层的正确判断和决策，也阻碍了安全生产工作的进步。同时，这种行为实际上剥夺了受伤职工享受正常工伤赔偿的待遇，严重损害了受伤的职工的切身利益，特别是影响社会弱势群体的基本生活条件，破坏了社会保障机制和社会公平机制，给社会安定带来冲击。
    笔者认为，工伤保险新的(条例)的实施对我国安全生产有着非常积极的意义，将会对我国安全事故报告与统计工作带来意想不到的促进作用，以市场经济的方式促进改善统计工作的社会环境，有利于更全面科学地统计分析事故，暴露出从前被掩盖的深层次社会问题，以下为相关的初步分析。
2  工伤事故私了现象
    近几年，一类问题在我国引起社会各界的严重关注，那就是由于工伤保险目前的覆盖面相当有限，覆盖面之外发生的大量生产事故被违法随意处理。特别是在个体私营企业和外来打工者中，发生工伤不报告，雇主私下随意自行处理的现象尤为严重，并有愈演愈烈之势，常常严重损害劳动者的切身利益，还直接引发了各种不稳定因素。出现工伤事故私了现象的原因是多方面的，除了因为处于工伤保险制度的调节范围外，其他的主要原因有：
    首先，很多企业主存在侥幸心理，不愿在安全生产上充分地投入，并千方百计逃避政府部门监管，一旦出现事故就设法隐瞒。
    其次，企业不愿给予正规标准的赔偿，私下赔偿金额由企业说了算，可减少支出。
    第三，目前的劳动力市场形势严峻，劳动者处于弱势地位，社会法律又不能为其提供有力的保障，事故如何处理往往由雇主说了算。企业、职工法律意识淡薄。相关企业不清楚发生工伤后应怎样依法处理，有关职工(很多是法律知识缺乏的农民工)不了解发生工伤后应享受哪些待遇、通过什么途径和手段来保护自己的合法权益。虽然工伤保险在我国实施已有近10年，但很多企业和职工对有关政策知之甚少。
    第四，企业为了追求高额利润，大量非法用工，职工的合法权益得不到有效保障。有的企业完全是违法经营，员工本身素质不高，法律意识不强。
    第五，由于大部分的生产事故职工有违章责任，企业利用职工不清楚工伤认定的法律规定、心虚胆怯的弱点，胁迫职工接受苛刻的条件“私了”。
    目无法纪，对伤亡事故瞒报、不报、私了现象普遍存在，至今仍未彻底纠正，请看被新闻媒体曝光的典型案例：
    2001年7月17日南丹县龙泉矿冶总厂下属的拉甲坡矿发生特大透水事故，造成81名矿工死亡。县委书记、县长等官员与矿主不按有关规定逐级上报及组织抢救、调查，共同对外隐瞒真相。后来新闻媒体突破层层阻力才揭露真相。
    2002年6月22日，一起建国以来罕见的金矿爆炸事故在山西省繁峙县境内发生了，数十具遇难矿工遗体不是被抛于荒郊野外，便是被焚尸灭迹，矿工没有被矿井的大火烧掉，却被无情的矿方焚尸灭迹。后来被《中国青年报》记者揭露，官方认定该事件为“特大事故，隐瞒不报”。
    2002年底各大媒体争相报道的浙江五金之乡永康每年发生上千例断指事故的情况，每年上千受伤致残的打工者，境遇好的得到一些微薄的经济补偿，境遇不好的只能带着伤残的手，被迫自动离职。这样血淋淋的代价让人们在品味经济发展的同时，不得不咀嚼着无奈与苦涩。
    2004年河北正式通过了《奖励举报生产安全事故及事故隐患暂行办法》，规定全省县级以上安监部门将建立生产安全事故及事故隐患举报奖励制度，举报人最高可以得到1万元奖励。
    综上所述，不难看出：企业通过隐瞒事故可逃脱法律责任，减轻应支付的经济赔偿；而地方官员为粉饰政绩对隐瞒事故往往采取纵容态度，有的官员还与企业进行黑金交易；还积极帮助隐瞒事故，出租权利谋利；最终损害了弱势的受伤职工权益。
3  工伤事故赔偿责任分析
    1996年颁布的(试行办法)，实际上是以国有和集体企业职工为主要对象，其他形式的劳动者没有被明确纳入因工受伤的保险范围，不少企业，尤其是一些非公企业和大量的个体工商户仍游离于工伤保险范围之外，一旦发生工伤事故，一些企业往往不愿承担或无力承担补偿责任，从而导致职工的工伤待遇无法落实。那些伤残严重而无力支付医疗费的职工，其合法权益更是没法得到及时保障。工伤保险参保对象主要集中在已经加入养老保险的大中型企业和职工，而一些生产条件恶劣的非公有企业及其职工尚未参加工伤保险。其结果是，参加工伤保险的人工伤事故很少，而经常发生工伤事故的人没有参加工伤保险，造成工伤保险失去实际意义。如2002年广东全省工矿企业的生产安全事故，75％发生在非公有制企业。
    许多重大的、恶性工伤事故发生后，雇主为免除责任而潜逃的现象屡屡发生，劳动者在工作中所遭遇的职业伤害不是得不到雇主的赔偿就是变成了当地政府的责任。这种无法可依、有法难依的局面造成的后果不仅是直接损害了广大劳动者的工伤保障权益，而且放任了(甚至助长了)一些雇主不负责的行为，并加重了政府处理工伤事故的负担，损坏了各级政府的形象。工伤职工是弱势群体，他们长期处在生产第一线，从事险、脏、苦、累工作，最容易发生工伤事故，让他们及时参加工伤保险，为企业化解风险，使工伤职工得到应有救治，正是体现了全社会对弱势群体的关爱。   
    为此，2004年实施的《条例》将投保对象扩大至所有职工。《条例》规定，中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，即与用人单位存在劳动关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者，均有依照该条例的规定享受工伤保险待遇的权利；各类企业、有雇工的个体工商户都应当依照该条例，为本单位的全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。
    另外，依照《安全生产法》的规定，所有企业都必须参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。并规定，凡拒绝参加工伤社会保险的生产经营单位，以违法论处。《条例》的颁布，无疑会加快(安全生产法)中有关工伤保险条款的实施。
    专家们指出，《条例》的出台，进一步从法律上确立了我国工伤保险的社会保险制度，必将对我国的工伤保险业以及安全生产现状产生积极而重大的影响。它一方面为所有劳动者撑起了一把“法律伞”，使其在遇到工伤时能够迅速而方便地获得理赔，而无需再卷入耗时且费力的仲裁或诉讼中去；另一方面，对于各类业主而言，只要履行了工伤保险义务，就将因此吃到一颗“定心丸”，即便遇上突如其来且费用不菲的工伤赔偿，也不会因此而打乱正常的生产经营秩序。
    必须明确指出的是，《条例》虽然将保险费的缴纳规定为企业经营者的义务，但并非据此便可推定企业经营者将因此增加生产成本，因而承受了不合理的负担。正如《条例》第一条所指出的，工伤保险推行的宗旨之一便在于“分散用人单位的工伤风险”。这是因为工伤事故具有严重性、不可避免性和非个人性的特征，所以单纯追究个人的责任是不合理的。既然事故是社会性的问题，就需要根据社会公正原则，让全体社会成员合理分担损失，保证事故的受害人获得赔偿。现代国家的社会职能加强，已经承担起保障社会成员免受意外损失的义务。社会保障已突破了侵权责任的调整范围，在更宽广的范围内给受害人以补偿。
    基于对新的工伤保险条例的分析可以看出，纳人工伤保险的范围内后，企业和受害的工人会明显受到一些新因素的明显影响，理性行为方式上发生显著改变。从企业的角度来看，一旦出现工伤事故，企业较愿意报告给劳动行政管理部门，申请进行工伤认定，让工伤保险部门按工伤进行赔偿和处理。与企业再自行处理事故相比，这样无疑会减少企业经济赔偿和与受害工人的纠纷麻烦。从受工伤伤害的工人角度来看，也非常愿意按工伤相关法规进行赔偿和处理，可以更有可能及时获得经济补偿，获得长期的合法利益保证，又可避免与雇主耗费时间和精力进行一场实力不对等的争执。
4  生产事故统计数字更趋准确
    从上述分析可以看出，在纳人工伤保险范围后，在很多情况下(注意，还不是所有情况下)，雇主(或企业)和工伤受伤工人通常有比以前有高得多的积极性去向劳动行政管理部门报告工伤事故的发生，双方都会觉得再私下处理工伤事故不合算，这使得工伤事故所涉及的各方之间的矛盾利害关系发生了重要变化。这个重要变化所带来的系列主要影响是人们所期望和预料的：
    一是企业生产中的工伤风险将由社会共同分担，有利于企业的正常经营活动的开展；
    二是用法律的手段有力地维护了广大员工的合法利益，保护了受伤害员工的利益。
    还有一种影响则可能是很多人始料未及的，就是随着工伤保险制度实施范围在各地的逐步扩大，在一段时期内劳动行政管理部门所接受的工伤事故报告数量会呈明显上升趋势，原来很多因各种原因不想报告的事故、不愿报告的事故、原来想极力隐瞒私自处理的事故将会报告到政府有关部门。从而，在—定程度上提高了我国生产事故统计的准确性、可信性。
    据笔者初步分析，虽然我国安全生产状况总体上并没有发生急剧变化，各类事故数量实际上也没有大的波动，但今后一段时期内事故报告数量却会显现上升趋势。这主要是受两种因素的影响：
    一是全国各地扩大工伤保险制度覆盖面的速度，扩大速度越快增长趋势越快；
    二是新覆盖的行业是否是包含有较多的高危行业，纳入高危行业会使工伤事故报告数量明显增加，在高危行业集中的少数局部地区，数量在短期内的上升幅度可能会出乎人们意料。类似的情况也曾出现在东德并人西德后，在东德开始实行工伤保险制度后，该地区生产事故报告数量在几年问明显增加。
    考虑到我国原有事故统计方式遗漏情况，据笔者估计，按每年约2000万工人的速度工伤保险扩大覆盖面，我国生产事故统计数将在最近5-8年间出现明显的增长趋势，并呈前快后慢的特点，其后会由于技术进步、管理改进等原因而进入稳定期并开始平稳下降。对这一重要问题的深入研究，需要努力进一步进行。
5  结束语
    各级政府部门每年公布的全国厂矿生产事故统计数字是反映国家安全生产情况和劳动保护情况的重要指标，在国内外都是非常引人注目的和非常敏感的。我国新一届政府更是将关心人民生命财产的安全提到了一个很高的高度强调和重视。如果统计数据在一段相当长的时期内较明显地增加，国家和各地有关部门应对此事引起严重关切。同时，要理性地对待未来一段时间内的事故统计数据，不能简单与前期对比，而要有深入的分析和思考，应正确认识和处理以下情况：
    (1)在今后一段时间内我国厂矿生产事故数量较明显地增加并不意味着国家或地方生产安全状况的恶化，而是因社会管理方式改变后安全生产事故统计的更为全面和科学，是对原有统计偏差的修正，有利于今后加强和完善对安全生产的宏观决策和管理，会从根本上促进安全生产水平的提高。
    (2)各级生产安全管理部门应尽快研究相关统计口径调整的问题。在总结统计各地事故数据时要着重考虑到当地工伤保险推行的进度情况，不要简单地将工伤保险大规模推行后的数据与之前的数据简单对比。否则，在行政手段的重压下，可能会出现统计数据扭曲。
    (3)我国新的安全生产管理体制正在建立之中，多种经济成份特别是民营、外资企业快速发展，在迎接世界经济明显复苏的时期我国生产制造业经营活动空前活跃，生产任务繁重工人负荷饱满，是生产事故多发期，给我国安全生产管理部门带来了前所未有的挑战。我国现有安全生产形势已是非常严峻，认真做好事故统计数据是一件非常重大而敏感的任务，不可掉以轻心。