怎样进行工伤预防和职业康复?

    这次工伤保险改革把事故预防和职业康复的职能写入《试行办法》，拓展和完善了工伤保险职能，初步形成了工伤补偿与事故预防、职业康复相结合的新型工伤保险制度。这种保障模式在西方国家和许多发展中国家已有几十年历史经验，反映了市场经济的客观要求，而我国刚从政策上规定与国际通行做法相接轨，运行体制和操作措施才开始探索。因此，本讲只能对目前的初步规定和有关国际公约作一个简单介绍。

(1)国际公约的规定和劳工专家意见   

    1)工伤预防是工伤保险的重要目标。关于工伤预防问题，国际劳工局早在1929年曾提出一个建议书，倡导由保险机构赞助或投资，以合作方式实施事故预防，减少工伤赔偿。后来经过30多年探索和研究，于1964年通过的《工伤事故津贴公约》(第121号)才规定：“每个成员国必须制定工业安全与职业病预防条例。”

    国际劳工局专家来华讲课时指出：工伤保险立法写入事故预防的规定是当代社会保障政策的要求。经济赔偿是传统工伤保险的原始目标，这是必需的和首要的，但仅仅赔偿并不足以引起人们对事故预防的重视，因此，预防和赔偿应当成为社会保障政策的两个目标。而且，社会保障部门也有条件做好预防工作。“社会保障的强制性是事故预防活动的关键因素”，“社会保障基金管理，对于事故预防活动获得信息，给予财政支持和技术保障提供了极好的条件。”在发达国家，如德国、日本、加拿大、澳大利亚等，社会保障部门对事故预防做得较好。而许多发展中国家对事故预防工作做得非常少，因为劳动监察人员不足和任务太重，无暇应付预防工作，但社会保障官员经常接触雇主，了解事故原因，可以宣传安全知识和鼓励雇主采取安全措施。安全监察和事故预防的工作目标一致，但在工作方式方法上是有所不同的，这两件事可以分别由行政部门和事业机构去做，既分工又互相配合，例如德国实行“双轨制”就是成功的范例。

    2）职业康复是工伤医疗康复的发展和完善。1952年《社会保障最低标准公约》(第102号)规定：工伤医疗要“着眼于保持、恢复或改善受保护人健康及其工作和生活自理的能力”，掌管医疗的机构或政府部门，应同一般职业康复机构合作，“国家法律或法规得授权此类机构或部门保证向残疾人员提供职业康复”。1964年《工伤事故津贴公约》(第121号)要求对工伤残疾人提供康复设施或帮助他们寻找工作。1983年通过的《残疾人职业康复和就业公约》(第159号)和后来由联合国有关机构制定的文件，对残疾人职业康复问题也讲了很多。

    社会保障机构可以提供康复设施，进行功能锻炼，帮助转业培训，提供咨询服务等，“帮助他们加入到劳务市场中去”。职业康复是为了解决残疾人再就业问题，社会保障机构只能提供设施和培训帮助，而不直接解决他们就业。

(2)我国工伤保险与事故预防相结合的原则和机制

    1)“相结合”是改革我国工伤保险制度所遵循的指导思想或原则。“工伤保险与事故预防、职业病防治相结合”(见第5条)，确立这个原则首先是配合实施《劳动法》的需要，《劳动法》加大了保护劳动者各项权益的力度，面对着我国各类事故和职业病严峻的形势，我们必须运用被外国证明行之有效的工伤保险机制遏制事故和职业病；其次是为了建立与完善社会保障体系，因为，工伤保险与事故预防、职业康复相结合的制度是适应市场经济体制需要的社会保障制度的组成部分；最后，是适应对外开放的需要。我国工伤保险制度与国际公约接轨并借鉴外国成功经验，不仅有利开展国际交流与合作，而且有利于提高和发展我国社会保险事业。
    2)工伤保险基金的组成和征收办法有利于工伤预防。《试行办法》第34、35、36、39条规定了工伤保险基金组成和征收办法，工伤保险基金支出除统筹项目支付外，还包括“事故预防费”、“安全奖励金”、“宣传和科研费”；工伤保险费由用人单位缴纳；基金按以支定收、收入基本平衡的原则统一筹集、统一调剂(目前以地市为统筹单位)；基金要专款专用，留有一定的风险储备金。这样规定有利于运用社会保险基金强制征收机制和统一调剂机制，保证工伤预防费用的到位。以上所指“事故预防费”等项目注基金中的比例，目前由各省市确定，今后全国立法时应当明确加以规定。

    这方面有外国的经验可借鉴。德国工伤保险机构大约用当年工伤基金5%搞预防，1994年为10亿马克。法国社会保障基金机构向雇主征收预防基金相当于工资总额的1.5%，再加上对雇主违反安全的罚款，总额相当于基金的3%，专项建立“意外事故预防基金”。在美国，无论实行社会保险还是商业保险，各州都建立“事故预防基金”，例如俄亥俄州(社会保险方式)，规定提取工伤基金总额的1%；实行商业保险方式，承办工伤保险的商业保险公司要向州政府主管部门缴纳相当于保险金额的1.1%。这种做法并非发达国家所独有的，在一些发展中国家，如巴西、哥伦比亚、智利、塞内加尔和象牙海岸等国，也有社会保障机构拨专款建立预防基金或支持事故预防活动的规定。

    3)征收工伤保险费实行差别费率和浮动费率是事故预防的主要机制。《试行办法》第37、38条规定了差别费率和浮动费率征收办法。差别费率反映行业风险等级差别，根据工伤人数和保险费支出情况确定，数据相同或相近的归为一个种类。行业差别费率每5年调整一次，以反映企业劳动条件和安全卫生状况的变化。浮动费率是在行业差别费率的基础上对企业年度费率的调整，一般在实行统筹一年以后实施，浮动幅度为本行业费率的5%～40%。工伤保险费征收办法，一方面发挥了社会保险互助互济、共担风险的作用，因为在确定行业差别费率时已经体现了“大数法则”；另一方面，建立了高风险多收费、低风险少收费的安全功过惩罚机制。

    4)实行安全生产奖励机制。“对于当年末发生工伤事故和职业病，或者其发生率低于本行业平均水平的企业，工伤保险经办机构可以从该企业当年缴纳的工伤保险费用中返还5%～20%给企业，用于安全生产宣传和职工安全培训教育工作，奖励先进单位或个人等(见第41条)。

    5)赋予工伤保险经办机构从事事故预防的职责。工伤保险经办机构除了做好基金收缴、管理、支付和工伤保险统计外，还要“开展工伤保险和工伤预防的宣传、教育和咨询”，“采取宣传、教育、检查和奖励措施，并支持工伤和职业病预防的科学研究工作”，支持和配合职业安全卫生的监督检查等等(见第41、44条)。这就是说，工伤预防要有良好机制，还要有组织保证来落实。

(3)现行我国工伤保险对于职业康复规定

    1)职业康复是配合劳动制度改革的需要。改革前我国工伤保险只有医疗康复和配置假肢等规定，工会举办的疗养所和残废院也为工伤致残职工休养康复和锻炼身体功能创造了条件，但那时的康复不是现代意义的职业康复。首先是由于过去经济条件有限，难以发展残疾人康复事业；更主要的原因是过去长期以来实行“统包统配”的就业政策，尚能从事轻便工作的工伤职工由企业“包起来”。《劳动法》颁布后，劳动就业市场化，劳动者和用人单位实行“双向选择”。这样，作为劳动能力弱的残疾人就在劳务市场中处于极不利地位，他们的生活保障和就业问题就成为特殊问题由政府和社会给予照顾。对于工伤残疾人来说，劳动合同期满后，如果用人单位不续订合同的，他们就要进入劳务市场，工伤保险制度除了实施补偿外，通过举办职业康复事业为他们再就业提供一定帮助。此外，政府应规定用人单位安置一定比例残疾人。这就是市场经济体制解决残疾人就业问题的主要办法。

    2)举办职业康复事业要有经济条件和服务范围。《试行办法》规定：“各地应当依据本地区社会经济条件，逐步发展职业康复事业，帮助因工致残职工从事适合其身体状况的劳动”(见6条)，“对具有一定劳动能力并需要通过专门培训恢复或者提高劳动能力的工伤残疾人”，才可以进行职业康复(见第43条)。从目前的情况来看，可以进行职业康复的主要是被评为7～l0级的伤残职工，被评为l～4级的全残职工，由于他们可以享受的伤残抚恤金能够保障其生活，他们可以不需要以再就业为目的职业康复，但是，辅助日常生活配置假肢、轮椅的待遇是可以享受的。第21条规定，因辅助日常生活和生产劳动需要而被批准配置辅助器具的，按国内普及型标准报销费用。

    3)经费来源和举办方式是发展职业康复的重要问题。搞康复事业要大量资金，有的发展中国家只搞一个示范性的康复中心，其他就在社区因陋就简地进行康复。我们初步规定：“有条件的地区应当通过工伤保险基金提留、民间赞助等方式筹集资金，逐步兴办工伤职业康复事业”，“发展职业康复事业应当利用现有条件，可以与有关医院、疗养院联合举办，也可以建立康复中心”(见第42条)。我们在第39条规定可以支出康复费用。根据外国经验，开办康复事业应由国家拨专款。但由于这是一个试行办法，我们只能通过基金提留、民间赞助的方式逐年积累资金，从长计议。在兴办方式上，我们提出联合举办和单独新建两种设想，主要倾向是利用现有条件，与有关康复医院、疗养院联合举办，既可以省钱又便于开展社区服务。

(4)目前的主要情况和问题

    在工伤预防和职业康复问题上，目前我国才开始探索，只能要求初步建立机制。虽然个别地区也曾出现过事故下降的效果，但也会是由各种因素所促成，不能全归功于工伤保险改革，也不能从两三年的数据来判断事故下降的趋势。我认为，这方面可以肯定两点：一是初步建立了工伤保险的事故预防机制，多数地区规定事故预防费的比例，所有地区的统筹办法都规定了差别费率和浮动费率及奖励办法。这是会长远发挥作用的，很多地区由于实行工伤改革，解决了安全生产奖励的费用问题。年终奖和浮动费容易提高企业安全生产的积极性。二是工伤预防宣传力度加强了。各地宣传、贯彻新的工伤保险办法也同时宣传了工伤预防。一些地区的社保机构与安全监察机构联合举办宣传教育活动。以上两点说明，通过工伤保险改革工作，安全生产也增加了一份力量，至于用事故下降的指标检验改革效果，这是长期的目标，而在短时间内难以做到，因为工伤预防机制发挥作用和建立、完善工伤统计制度还需要一个过程。至于职业康复，目前只有南昌市社会保险机构经市政府批准建设劳动康复中心。多数地方才规定提留积累资金。有几个省市与有关医院和疗养院合办康复事业。从目前情况看，举办康复事业步履艰难。

    在我国，工伤预防和职业康复刚刚在改革的办法上加以规定，由于尚未立法和从上而下的大力推动，所以进展较慢，加上机构改革的原因，今后如何实施操作工伤保险与事故预防相结合的问题，还需要进行部门之间的协调，职业康复的发展也有赖于残疾人就业政策的推动和配套。因此，全面推进工伤保险事业，必须具备各方面相关的条件。根据国际劳工局专家的介绍和一些实地考察资料，我认为目前我国要解决几个主要问题：一是立法，处理职业伤害的工伤保险必须具有法律法规的地位，我国应当制定《工伤保险赔偿法》。二是加强工伤保险经办机构建设，因为工伤保险三项任务的政策性、专业性和技术性都很强，没有相应匹配的机构和人员，工伤预防和职业康复事业是难以开展的。三是要解决好体制问题。现在就安全卫生反映的情况看，地方保护主义严重影响事故的查处，安全生产法规标准也就难以落实。这也是工伤预防遇到的问题。因此，安全监察也好，工伤保险也好，建立一个垂直管理的体制，可能比地方分散管理更有利于工作。四是完善差别费率和浮动费率及安全奖励等办法，其中制定合理的费率标准是很重要的。由于目前企业多数效益不好，我们规定平均费率控制在工资总额1%左右，这是为了便于改革起步，但是，这样低的费率水平很难合理拉开差别和实行浮动。根据亚洲一些国家的经验，平均费率达到工资总额的2%～3%的水平，行业差别费率才好合理设定。