工伤保险与事故预防

    工伤保险最直接的目的是以国家立法为手段，对生产、工作中造成的职业伤害当事人及其供养亲属提供救治医疗、经济补偿，收入保障等。生产活动中的意外事故预防是现代经济活动中的重要内容之一，改善劳动条件，保护劳动者在生产、工作环境中的安全与健康是政府的重要政策之一，工伤保险与意外事故的预防是两项有区别但又有联系和制约关系的工作。工伤保险侧重对意外事故的善后处理；事故预防则注重生产工作全过程中意外事故的防范和降低其发生率。其制约关系表现在：事故预防措施有利，可以避免或降低事故率的发生，从而减少工伤保险费用的支出和与之相关的大量善后工作。因此，将工伤保险与事故预防相联系是科学与有价值的管理。

    按照我国企业管理机构的传统分工，工业事故的预防工作是由劳动保护与劳动卫生安全监察有关机构负责。为加强此项工作，我国政府自50年代初亦颁布了许多具有法律效力的法规来加强安全生产工作。如：1956年5月25日由国务院颁布的《工厂安全卫生规程》、《建筑安装工程安全技术规程》和《工人职员伤亡事故报告规程》等，对企业劳动条件，保护劳动者的安全生产环境与健康，安全生产职业培训及劳动生产环境的各种条件、环境技术、设备要求都作了规定。1963年2月9，国务院批转劳动部、卫生部、全国总工会、冶金工业部、煤炭工业部起草的防止矽尘危害工作会议报告对矽尘危害的严重性及防止矽尘危害的措施予与颁布。针对矿山是工伤事故高发行业的情况，国务院颁布的《矿山安全条例》、《矿山安全监察条例》对矿山企业的安全生产责任制，安全生产基本规定，工业卫生标准和检测、职工健康管理及矿山安全技术与工业卫生的科研等都做出现走。问时，对矿山安全监察机构的设置，职责亦用条例加以明确。在同年4月10日国务院颁发的《企业职工奖惩条例》中运用奖励机制，规定对防止或挽救事故有功职工进行奖励；对玩忽职守、违反技术操作规程和安全规程、违章指挥、造成事故者给予处罚。

    与这些规定同期发布的大量法规性文件，对工矿企业的安全生产和事故与职业病的防范无疑起到了重要作用。但从立法形式与工矿企业管理实践角度看，至80年代末，90年代初，我国工伤保险制度与工矿企业的安全生产事故的防范都是分别由不同部门管理和运行的。从这个意义上说《企业职工工伤保险试行办法》将工伤保险与事故预防结合起来，并用立法形式确定对我国工伤保险制度的改革具有十分积极的意义。

    在许多国家实践与探讨的基础上已形成以下基本观点：

    1．运用工伤保险计划促进安全生产是对传统社会保险中工伤保险理论的一种突破。这是因为，传统工伤保险计划把对遭受职业伤害人员的补偿做为唯一目标、全部立法及操作都是着眼于待遇补偿问题。用现代眼光看，补偿是必要的，但必竟是被动的，它只表达社会保障一个方面的目的。而加强事故预防，使补偿尽可能减少，则是更积极的措施。

    2．工伤保险管理机构所记录和管理的信息，是事故预防工作有价值的资料，这些资料包括事故发生详细情况，伤残亡补偿金支付记录及详细的数据统计。这些是研究分析和预防事故的重要参考资料。

    3．工伤保险其社会保障的强制性特征，使工伤保险制度能够利用其最关键的因素，强制手段集资，同时可运用不同费率对预防事故起直接的干预作用，这不仅可以保证促进事故预防活动的必要费用来源渠道，而且可以通过差别费率，及利用费率的变化作为奖励和惩罚的有效手段直接支持事故预防活动。

    在这些理论与观点支持下，一些国家运用工伤保险与事故预防机制相结合的理论在促进工伤事故预防、加强安全生产方面获得成功。他们的不同作法为我国工伤保险改革提供了多种选择和借鉴。

    1．通过立法确保工伤保险对事故预防的干预作用。澳大利亚1955年颁布的社会保障法律规定：事故保险的目的在于事故预防，第一辅助作用是预防，然后是处理伤亡事故，职业恢复及发放补偿金。该国法律还规定，除了雇主外，私人保险机构也必须为事故预防提供资金。巴西社会保障法规定，社会保险机构必须向工业安全，健康及医药卫生基金会交纳一定费用。保险机构的一部分收入必须用于安全措施的建立或事故预防工作。

    2．通过隶属于工伤保险部门的专业工作机构直接参预工伤预防工作。在法国，国家、省、地区不同层次工伤保险基金的管理是由各级社会保障机构负责。国家、省或地方各级政府可以制定工伤预防立法，并以立法保证征收工资总额一定百分比的资金及对不遵守职业安全的雇主罚款，共同作为意外事故预防基金。澳大利亚的工伤保险机构必须为雇主、雇员及其他相关机构提供咨询服务，与雇主合作加强事故预防工作，这些工作也包括对劳动者的安全教育培训工作。

    3．通过缴费手段和费率机制将雇主重视安全与否与本企业经济利益相联系。其一是利用不同行业的工伤风险不同概率，制定不同的缴费标准，在此基础上实行浮动费率制度，对事故率上升的雇主与企业实行升高缴费率以示惩罚；对事故率下降的雇主与企业实行降低缴费率以示奖励。德国在运用差别费率和浮动费率方面具有代表性。

    4．运用工伤保险基金支持为开展事故预防而进行的科研工作。在法国，社会保障机构负责的事故预防基金会，有责任资助一个国家级职业安全与职业病预防研究所。该所的主要职能是研究并发布有关职业安全卫生信息，培训事故预防专家，向雇主提供提高安全操作的低息货款。在日本，社会保障计划规定社会保险基金在支持正常的补偿外，还有责任支持各种推动社会保障预防工作的协会；资助各种工业安全与医药卫生的科研与实验活动；资助劳动者的职业病普查及对工业环境管理所进行的有关科研工作。

    国际上对工伤保险职能在认识上的发展和运用工伤保险计划介入安全生产工作，促进事故预防，降低意外事故的发生经过较长时间的认识与实践已经创造了多种方式、方法与实施手段，这些通过我国近年来的派员赴外考察已获得了较丰富的感性认识，为我国工伤保险改革提供了宝贵的参考资料。各地的试点也探索了一些积极的做法。

    1．关于运用差别费率机制的问题

    差别费率的机制在于根据不同行业风险差别，制定不同的缴费标准，使工伤保险的征费标准更加科学合理，亦可以为浮动费率的实施打下基础。

    近几年来，在进行工伤保险改革的省、市、地、县都根据本地区行业风险的不同特征，制定或颁布了适合本地区实际情况的差别费率。一部分市县在实行差别费率的基础上进一步采取浮动费率的手段，对安全生产管理不同后果或奖励或惩罚。

    从对海口市、武汉市、大连市、沈阳市、锦西市、南昌市、铁岭市、柳州市、东沟县、福建省宁德地区10个市、县、地区工伤保险改革分析，对行业风险等级的划分从2类到15类不等。

费率在当地工资总额的0．1%～3．6%之间变化。如：海口市的工伤保险费征集标准划分二类，征集费用标避为工资总额的0．6%～0．8%。武汉市按三类划分，征集费用标准在工资总额0．8%～1．9%间变化。大连市工伤保险征集费用标准按15类划分，费用在工资总额0．1%～1．5%间变化。

    2．关于运用浮动费率机制的问题。

    使用浮动费率机制的目的是将企业缴纳工伤保险费的多少直接与企业安全生产状况和工伤事故实际发生情况挂起钩来。浮动费率标准的确定，是依据统计分析确定的不同行业分类的工伤事故频率标准，检验有关企业当年实际发生的工伤事故频率，来确定其次年上下浮动值。同时，浮动费率机制的运用，也是保证工伤保险费用合理征集的必要手段。

    对海口市、武汉市、大连市、沈阳市、锦西市、南昌市、铁岭市、柳州市、东沟县、福建省宁德地区l0个市县区工伤保险改革立法分析，运用浮动费率机制的有4个市。武汉市对连续3年不发生工伤事故的单位给予返还一定数量工伤保险基金的奖励，同时从第四年起，下降征收工伤保险费的0．1%，5年以上下降0．2%，10年以上下降0．3%，对工伤事故率超过本行业平均事故率的单位，下年度起提高其征收比例的0．1%。大连市以企业当年实际发生的死亡、重伤、轻伤三项事故频率的最高值来确定下一年上下浮动值，每年度上下最多浮动两类，每年调整一次。

    3．从工伤保险基金中提取专项经费用于事故预防

    (1)南昌市在工伤保险改革试点中专门制定了《南昌市改进工伤保险办法，促进事故预防的实施细则》于1994年2月实行。根据这一细则可从工伤保险基金中提取5%的事故预防费，主要用于大型危险性设备的检测检验，生产作业场所的劳动卫生条件检查，派驻危险性较大设备生产厂家监检人员所必需的费用开支，新建、扩建、改建及引进项目安全性的设计、审查、验收等开支，改进安全工作有关科研费用；可从工伤保险基金中提取3%的宣传、教育、奖励费。主要用于工伤保险的日常宣传，安全生产和工伤保险工作先进人员的奖励，改进安全生产的合理建议的表彰费，防止重大事故人员的奖励等。

    (2)大连市亦规定可按工伤保险基金总额25%提取职业安全卫生检测费，工伤保险和安全生产宣传教育费。

    (3)运用奖罚手段促进事故预防。一些试点地区和单位注重运用奖罚手段，视安全生产状况，对安全生产突出的企业从工伤保险基金中返回一定数量的奖励资金。或对有严重违章指挥，造成重大伤亡事故的给予罚款。深圳市和海口市对全年事故率为零的企业，按照其缴纳工伤保险费率的5～l0%返回，奖励企业安全生产成绩突出的集体与个人；海口市规定，对有明显违反操作规程而造成重大伤亡事故的企业，处以当月工资总额l0%的罚款。大连市规定，工伤保险基金年终结余额中可提取5%～25%用作安全生产突出的企业和个人的奖励基金。