工伤保险：安全事故的保障功能有待发挥

——访辽宁省安全生产监督管理局专家
 
　　郑煤集团安全事故、抚顺瓦斯爆炸事件再次为安全生产工作敲响警钟。审视我国现行工伤保险的现状，探讨商业保险介入这一领域的方式，具有现实而紧迫的意义。记者为此问题采访了辽宁省安全生产监督管理局的有关专家。

　　记者：我国现阶段的煤矿安全生产形势如何？
　　专家：全国安全生产状况总体上呈现出相对平衡、趋于好转的发展态势。特别是煤矿以及工矿商贸企业安全状况趋于稳定。去年，在煤炭产量增长3亿多吨的情况下，煤矿事故起数和死亡人数分别下降7.9%和8%。
　　但是，由于受经济发展阶段、生产力水平，以及结构性矛盾、体制性障碍等深层次原因的影响和制约，加上一些地方和单位责任制不落实，工作不到位，造成我国目前的安全生产形势依然严峻。特别是最近一系列煤矿安全事故的发生，为安全生产工作再次敲响警钟。
　　记者：安全事故的发生会带来哪些恶劣影响？
　　专家：可以从三个方面来认识。对于企业来讲，安全事故的发生对企业打击巨大，特别是中小企业，由于其抵御风险的能力差，往往是发生一起重大事故，黄了一个企业，废掉了一个矿主。对于矿工来讲，会造成终生的痛苦和一个家庭的悲剧。对于国家来说，由于企业赔付能力有限，经常出现“业主赚钱、政府发丧”的不公正现象。
　　记者：工伤保险对于安全的意义如何？
　　专家：非常有意义！二者客观上具有紧密结合、良性互动的内在需要。把安全生产工作与工伤保险结合起来，积极发展工伤事故社会保险和商业保险，既可以促进安全生产工作；又可以拓展保险业的领域。保险特有的风险分散功能可以有效减轻甚至避免以上所谈到的事故影响。
　　记者：请您简单介绍一下我国现行的工伤保险制度。
　　专家：目前，我国工伤保险管理职能部门是劳动和社会保障部，管理模式采取属地管理，地市级统筹，共担风险的办法。基金管理’以支定收，收支平衡“，保费按照职工工资总额的一定比例由企业缴纳，职工个人不缴费。基金支出按无过失责任原则支付，项目构成：工伤医疗费、伤残抚恤金、护理费、伤残补助费、残疾器具费、丧葬费、工亡补助金和遗属抚恤金等（共8项）；另外还有职业康复、事业费支出、宣传培训和安全奖励等。
　　记者：这套制度存在哪些问题呢？
　　专家：问题是多方面的，主要是政府多头管理，操作不合乎市场法则，与国际标准背道而驰。
　　首先是政府分头管理。我国现在由劳动和社会保障部门负责工伤保险的运作管理，对安全事故的认定查处预防等工作主要由安全生产监督部门负责，这就造成工作上的不衔接和重复劳动。比如，安全生产监督管理部门本来对事故性质已经做出认定，但是劳动部门在进行保险理赔时仍要重复鉴定，浪费了行政资源。
　　其次是操作不符合市场规范，基本上是行政动作，保险机构成了政府机关。国际上都是采用市场运作的模式，不论是德国的同业工会模式还是美国的保险公司模式。
　　记者：行政动作会带来哪些问题？
　　专家：由于是行政机关操作，投保好象是政府收费一样。一是造成工伤保险覆盖范围窄。投保对象主要集中在国有企业，而对安全生产工作相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业和危险性较大的企业覆盖率较低，这些企业发生事故后，往往是政府承担无限责任，没有充分发挥出工伤保险的社会保障作用。
　　二是由于缺乏有效竞争机制，一套科学的保险费率体系难以形成。工伤保险差别费率档次划分较少，没有按不同行业的特点和事故发生的概率确定费率，甚至挫伤了部分企业参保的积极性，没能充分利用好工伤保险差别费率和浮动费率机制经济杠杆的调节作用。由于企业对保险赔付不重视，也助长了瞒报现象。
　　三是工伤保险在事故预防上乏力，形成主要是事后赔偿的局面。安全与工伤保险跨部门管理，工伤保险管理部门没有安全生产技术支撑条件，缺少工伤保险的自我能动功能，因而对企业的技术服务不到位。
　　四是各地分块自治，基金结余过多，造成资金沉淀和浪费，反而在事故预防和安全生产工作方面投入过少。
　　记者：能否介绍一下其他国家的先进经验？
　　专家：德国在19世纪末20世纪初时由于机器工业的发展，也面临安全事故高居不下的局面。于是一些有实力的大企业便牵头建立同业保险工会。现在德国已经建立了35个同业工伤事故保险协会，既负责调查事故、办理赔付，也负责所辖范围内企业安全生产日常性监督检查，还提供安全生产政策、技术等方面的咨询和指导。由于保险机构面向企业所做工作，是以防范事故、服务企业为主，更容易被企业所接受。而其独特的经济手段和激励约束机制，又是一般的政府监管、监察行政执法工作所无法替代的。
　　美国的情况我不太了解，但我曾了解到国内企业在美国建设项目的情况。企业在开工建设之前，必须向指定的保险公司投保安全生产，否则不得开工。有个师傅在拧钢筋时，让钢筋把自己的手表砸坏了，保险公司同样予以了赔偿。
　　记者：我国有没有做得比较好的先例？
　　专家：据我所知，大连曾经有很好的经验。劳动和社会保障部门主动拿出一部分资金，交给安全生产监督管理部门用于安全生产宣传、专家咨询、安全检查和对企业领导的免费培训，效果很好！但是，新的保险条例出台后，对工伤保险的资金运用管得严了，这项工作就停了下来。现在我们要是想开展一些这方面的工作，资金问题就足以使一切计划泡汤。
　　记者：您认为我国工伤保险的改革方向应该是怎样的？
　　专家：我认为可以有三种选择。最现实的办法是，劳动和社会保障部门与安全生产监督管理部门加强工作协调，避免重复劳动。劳动和社保部门每年从收取的保费中拿出一定份额，交由安全生产监管部门用于安全生产的宣传、培训企业人员、聘请专家咨询等，将安全生产工作由事后救济为主转为事前预防为主。同时，积极扩大保险范围，采取不同行业差别费率和同一行业中浮动费率的灵活机制，适当提高高危行业的保费征收标准。大连的经验表明，只要参保企业（包括中小企业）达到一定数量，就不会发生事故赔偿不起的情况。
　　其次，可以考虑发展意外伤害险，这在《安全生产法》中有依据。采用商业保险公司介入该险种的办法，实现完全的市场运作，以弥补工伤保险的不足。这种办法最大的缺点是缺乏强制性，目前在我国只有在建筑领域有相关要求，对于其他行业开始推行时的阻力可能会很大。
　　再次，年初国家曾要求设立“风险抵押金”制度，这项制度同样具有保险的性质。但存在的问题是该项资金无法运作起来，如此数额巨大的资金沉淀，造成资本的浪费。另外，这对于安全生产来讲，只不过是其中一项制度，无法解决安全工作向‘事前预防为主“转变的问题。