新老办法交替过程中的工伤认定申请时限

论文摘要：《工伤保险条例》对职工申请工伤认定作出为期1年的时限规定是必要和恰当的，鉴于原《工伤保险试行办法》对此未有明确要求，在新老办法交替时，应当依据法理分析，并从保护劳动者权益出发，对《条例》生效前发生，《条例》生效后方才申请认定者，予以合理的从宽解释，允许他们在《条例》或其《实施办法》生效后一年内申请工伤认定。

    工伤认定申请是工伤处理整个过程的首要环节，也是工伤处理全过程得以启动的必要条件。没有当事人的申请，劳动保障行政部门不会启动工伤认定程序。通常应申请行为都存在一个申请时限的问题，根据《工伤保险条例》的规定，用人单位提起工伤认定申请，应在事故伤害发生之日或者被诊断鉴定为职业病之日起30日内，向统筹地区劳动保障行政部门提起，而工伤职工或者其直系亲属、工会组织提起工伤认定申请，应在事故发生之日或者被诊断鉴定为职业病之日起一年以内提出。超过法定申请时限的，用人单位承担工伤待遇的全部费用，劳动者丧失了通过劳动保障行政部门获得工伤保险待遇的权利。

    工伤认定申请之所以规定了申请时限，是在原劳动部《工伤保险试行办法》多年实践的基础上提出来的，原《试行办法》虽然规定了用人单位应在15日之内向劳动部门提出工伤报告，但对工伤职工、亲属或工会组织提出工伤待遇申请没有规定时限要求。在《试行办法》实施后数年中，这种情形虽然适应了工伤保险从企业保险向社会保险过渡时期工伤保险逐步推进的实际情形，在企业改制过程中大量瞒报的老工伤浮出水面时，保护了老工伤职工的利益，同时在另一方面也给劳动保障行政部门对多年前工伤事故的认定带来调查取证工作方面的极大困难。为了适应工伤保险全面推进的实际，鼓励工伤职工及时维护自己的合法权益，也为了劳动保障部门能及时调查取证，弄清事实真相，正确做出判断，新的《工伤保险条例》第十七条参照民法通则一百三十六条关于“身体受到伤害要求赔偿的”、“诉讼时效期间为一年”的规定作出规定：“工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内，可直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”。

    在新的《工伤保险条例》实施初期，存在着《条例》生效前发生的老工伤，尚未完成工伤认定的其申请时限如何适用的问题。《条例》第六十四条规定“本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，按照本条例的规定执行”，应当理解为其认定、鉴定、待遇均应按新《条例》的要求执行，但此条规定并未明确老工伤的申请时限问题。严格分析起来，这一申请时限应当分三种情况处理：

    一、《条例》施行前已完成工伤认定的，应当适用原劳动部《工伤保险试行办法》的有关规定，即使认定后又进入行政复议或行政诉讼程序的，亦应当适用上述《试行办法》的有关规定，以体现“法不溯及既往”的原则，当然新《条例》对当事人加大保护可以除外。

    二、《条例》实施后方发生的伤害事故或才诊断鉴定的职业病应当全面适用《工伤保险条例》的有关规定，当然也包括工伤认定的申请时效，即《条例》生效后发生的伤害事故或确诊的职业病职工方应在1年内向劳动保障行政部门申报。

    三、《条例》施行前已发生的伤害事故或已诊断鉴定的职业病，到《条例》施行之时尚未完成工伤认定的，总体上（即包括认定、鉴定、待遇等）应当按照《条例》的规定施行，这已有明确规定，但是对于工伤认定申请的时限问题仍然有不同的认识：

    1．有人认为《条例》实施前发生的事故或职业病，不管劳动者何时申请，其申请时效应当按事故发生当时有效的《试行办法》，不应做申请时限上的要求，任何时间申请都可以受理。

    2．也有人认为，《条例》实施前发生的事故或职业病，只有在《条例》实施前已申请的，才能按新《条例》的规定做出工伤认定结论，如在《条例》实施后申请的，只能严格按照《条例》十七条第二款的规定，在事故发生或职业病诊断鉴定之日起一年内申请的方可受理，超过一年的不再予以受理。

    笔者认为上述两种方法都有偏颇之外，上述第一种办法，虽然体现了“老人老办法”的精神，但是仍然延续了原《试行办法》的缺点，未能体现出新《条例》及时维护当事人合法权益的精神，上述第二种办法，注意了新《条例》的规定精神，但未能考虑“试行办法”多年实施带来的惯性思考，也影响了部分老工伤职工的权益维护。

    我们认为对新《条例》实施以前的老工伤，在《条例》实施后，才开始申请工伤认定的，其申请期限的确定，应考虑到《条例》和《试行办法》交替的实际，允许劳动者在《条例》实施之日或当地人民政府《工伤保险实施办法》公布实施之日起一年内申请工伤认定，在此期间劳动者提出工伤认定申请的，劳动保障行政部门应当受理并在调查取证后作出相应决定。超过上述期限的劳动保障行政部门不再受理。

    之所以做这样的处理原因是：

    1．最大限度地保护劳动关系中的弱者——工伤职工的合法利益，与《工伤保险条例》的立法宗旨相一致。

    2．考虑到老的《工伤保险试行办法》当时未对工伤职工申请工伤认定提出时间要求，而这种做法在相当多的劳动者中已形成惯性思维；

    3．将《条例》十七条第二款的规定理解为只适用于2004年1月1日以后发生的工伤，与《条例》第六十四条亦不相悖；

    4．最高人民法院《关于印发〈关于审理行政案件适用法律规定问题的座谈会纪要〉的通知》第三部分“关于新旧法律规范的适用规则”中规定：“行政相对人行为发生在新法施行以前，具体行政行为发生在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”，申请时效问题在《民法通则》中而不是《民事诉讼法》中单列一章，亦证明申请时效问题属于实体法而非程序法，在此适用旧法是恰当的，也符合更有利于保障当事人利益的选择。