中国工伤保险制度改革与立法发展

    工伤保险是世界上实行最早、实施最为广泛的社会保险制度，也是迄今为止世界上最具有普遍意义的社会保险制度。然而，在中国以往的社会保障制度改革中，工伤保险相对于养老、失业、医疗保险制度改革却相对滞后，形成了与现实需求严重脱节的局面。2003年4月27日国务院颁布的《工伤保险条例》，为建立和发展工伤保险制度确立了法律框架。本文通过回顾中国工伤保险立法进程，分析了中国工伤保险制度改革中存在的主要问题和矛盾，阐释了新的工伤保险立法在制度上的创新和突破。

    一、中国工伤保险制度改革与工伤保险立法

    工伤保险是绝大多数国家优先考虑建立的社会保险制度，在社会保险体系中占有 重要地位。中国在1951年制定的《劳动保险条例》中即规定了工伤保险待遇，对保障企业职工合法权益、安定社会和促进经济发展发挥了积极作用。但之后一直没有进行补充和修改，工伤保险存在着明显的制度缺陷，比如覆盖范围窄、缺乏社会互济和分散风险的功能、工伤认定标准模糊、赔偿标准过时、伤残等级鉴定缺乏统一标准等。

    20世纪80年代中期之后，中国在部分地区开始了工伤保险改革试点，1996年8月，在总结各地试点经验的基础上，劳动和社会保障部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，同年3月，国家技术监督局也颁布了《职工工伤与职业病致残程度鉴定》（国标GB/T16180-1996），标志着对多年沿用的工伤保险制度开始了全面改革。《企业职工工伤保险试行办法》对工伤保险的实施范围、工伤认定、待遇项目和支付标准、工伤保险基金和缴费制度、政策监督及组织实施等作出了基本规定，强调要把 工伤保险与工伤预防、工伤康复、工伤补偿相结合：实行社会统筹，变“企业保险”为社会保险，在全社会范围内分散工伤事故风险：突破了工伤保险仅适用于国有企业和集体企业的局限，把工伤保险覆盖面扩大到各类企业及全体职工；规范了工伤待遇项目和标准；实行工伤保险与安全生产相结合，实行差别率和企业浮动费率；制定了工伤和职业病致残程度鉴定标准。《企业职工工伤保险试行办法》的颁布和实施，推进了工伤保险制度的改革，逐步规范了各地的改革办法，统一了企业职工工伤保险待遇标准，在一定程度上解决了伤残待遇和死亡待遇偏低的问题，标志着中国探索和建立符合社会保险通行原则的工伤保险工作进入了一个新的阶段。

    但是，《企业职工工伤保险试行办法》作为一个部门规章，其内容较为原则，可操作性较弱，存在立法层次低、覆盖范围有限等问题，主要表现为：（1）工伤保险覆盖面仍然过窄。虽然《企业职工工伤保险试行办法》规定所有企业和职工都要参加工伤社会保险，但由于它是劳动和社会保障部制定的部门规章，不具有强制执行的法律效力，大部分外资、港澳台资以及私营企业不愿意参加保险，工伤保险实际覆盖面主要是部分国有和集体企业。没有参加工伤保险费用社会统筹的国有企业，大部分仍继续执行1951年劳动保险制度规定的工伤待遇。非国有企业的职工则缺乏必要的工伤社会保障，三资、私营、乡镇企业订立“生死合同”的现象屡见不鲜、屡禁不止，对工伤职工只支付极低补偿金的现象大量存在。（2）费用统筹层次过低。目前工伤保险普遍以市县（区）为单位进行保险费用社会统筹，相互之间基金不能调剂，抗风险能力较弱。一方面，由于产业分布不均衡，采矿、化工等行业集中的市县费率过高，另一方面由于缺乏更大范围的资金调剂，各地为了保存基金实力，不得不限制基金的支出范围。一些地区为了保存资金而将有些必要的保险待遇排除在统筹项目之外，造成工伤保险基金结余过多，工伤职工的权益缺乏有效保障。（3）差别费率和浮动费率机制没有完全形成。一些地区没有按照不同行业的不同生产特征和事故发生频率确定差别费率，而是简单地按国有、集体和其它类型企业或工业、商业等类型确定不同费率。浮动费率也没有真正建立起来，使得工伤保险与安全生产管理相结合的机制还未充分发挥作用。

    2003年4月27日国务院颁布的《工伤保险条例》将于2004年1月1日起施行，这是自1951年制订、1953年修订颁布《中华人民共和国劳动保险条例》之后，第一次制订的、专门的、具有法律效力的工伤保险法规，对于推进工伤保险改革，规范工伤保险制度，解决工伤保险争议至关重要。《工伤保险条例》从法律上实现了《劳动法》赋予劳动者的工伤保险待遇权利，增强了工伤保险待遇权的行使与保护机制，为建立和健全比较完善的社会保障法律体系奠定了法律基石。

    二、中国工伤保险制度改革亟待解决的问题

    1．将建立工伤保险制度作为当前社会保障改革的首要任务

    尽管1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确指出要“普遍建立企业工伤保险制度”，劳动和社会保障部也于1996年颁布实施了《企业职工工伤保险试行办法》， 工伤保险的试点也已进行了多年，但能够适应市场经济需要的工伤保险制度并未定型。据统计，到2000年底，全国从业人员总数为71 150万人，其中在第二、三产业就业的非农劳动者多达37 575万人，而与工业社会相伴而生的工伤保险在试点地区所覆盖的人口迄今仅4 350万人。数以亿计的工业劳动者没有工伤保险，每年数以十万计的劳动者因工伤事故和职业病走向死亡或陷入生存危机的事实，表明工伤保险的缺位正在直接损害着劳动者的生存权益并累积着潜在的社会风险。中国社会保障制度改革中的一个重大不足，就是未能适应经济改革和工业化进程的需要而及时将劳动保险制度中的工伤待遇转化为普遍性的工伤保险制度。

    工伤保险的雇主赔偿性质和工伤事故、职业病对劳动者身体与生命的直接危害，决定了国家在建立工伤保险制度中负有不可推卸的责任，并有采取严格强制措施推进这种制度实施的义务。总体上讲，我国工伤事故及职业病发生率长期偏高，潜在的职业病患病数量十分严峻，职业危害和职业病已经成为影响劳动者健康、或使劳动者过早丧失劳动能力的最主要因素。因此，在基本养老保险、失业、医疗保险、城镇最低生活保障等制度基本得到确立并在迅速扩展覆盖面的情形下，工伤保险作为工业社会中的一项最基本的社会保险制度，应当成为现阶段新型社会保障制度建设的重点。

    2．确立工伤赔偿为主的建制理念

    中国工伤保险的建制理念在现阶段不能简单照搬发达国家“预防为主”或“预防、保险、康复三结合”的建制理念，因为发达国家之所以能够按照这些原则来完善自己的工伤保障制度，是因为其工伤保险制度早已成熟并强制性地全面推行了多年，如德国1884年在世界上率先建立了工伤保险制度，至今已有100多年的历史。而且，这些国家有发达的经济和社会共识支撑，有完善的预防、康复机制配套。而在中国，工伤保险制度还未真正确立，经济发展仍很落后，在劳动力资源严重过剩的条件下，整个社会并不特别看重对劳动者的保护，更缺乏相应的工伤预防、康复机制的配合。目前，对多数劳动者来说，起码的工伤赔偿尚且不能实现，如何能够奢望透过工伤保险制度来一并解决工伤预防与工伤康复问题？因此，在现阶段乃至相当长的时期内，中国都应该坚持以工伤赔偿为主的理念来确立工伤保险制度。确立工伤赔偿为主的建制取向的好处，在于政策目标较为单纯，同时又能较好地解决最现实、最核心的工伤赔偿问题；即可以有效地维护劳动者的职业安全保障权益，亦不会给雇主带来更大的负担；即可以保证工伤保险机构迅速推进该项制度，又可以使各种工伤和职业病纠纷获得化解。因此，这种建制理念是符合中国国情并能够基本满足现实需要的合理取向。

    3．实现全面覆盖和提高统筹层次

    工伤保险保障的是劳动者在工作中的意外伤害风险与职业病风险，这些风险在不同行业和不同工作岗位上的分布是不同的，而生产布局的区域性也决定了工伤风险在不同地区之间也会存在着较大差异。如果不按照社会化原则建立工伤保险制度并尽可能在更大范围内分散工伤风险，则风险集中的行业或地区就会出现工伤保险财务危机，进而损害这一制度的稳健性与完整性。因此，应采取一切可能采取的强力措施，提高工伤保险统筹的层次，实现全面覆盖，这即是维护所有劳动者职业安全权益必须达到的目标，也是实现工伤风险在更大的人群范围内分解的必要条件。同时，应建立和完善权威、中立的工伤鉴定机构，为处理工伤事件提供鉴定服务。

    4．实行雇主“无过错责任”原则

    随着19世纪劳动法逐渐从民法中剥离以及20世纪“社会本位”立法的兴起，为更好地体现人本主义思想和保护弱者的理念，西方各国在工伤立法中确立了反映现代人权观的“无过错责任”原则，即对于雇员在工作中所受到的事故伤害，雇主不论有无过错都应对此负责；只有在法定的极个别情形下，雇主才得以免责。在工伤待遇上各国也大都实行“无条件赔偿”的办法，只要职业性伤害不是雇员自己故意所为，雇主即须承担经济赔偿责任。无过错责任原则的确立和推行，客观上保障了劳动者的切身利益，解除了劳动者在工伤事故和职业及健康保障方面的后顾之忧，同时加重了雇主的责任，使雇主对工伤保险也有了要求。中国在工伤保险制度中依照国际惯例，奉行无过失责任原则具有必要性和必然性。

    三、《工伤保险条例》的创新和突破

    2003年4月27日颁布的《工伤保险条例》，是中国工伤社会保险制度体系建设中的重要立法，新法律超越原《职工工伤保险试行办法》的地方在于，它由一个部门规章上升为国务院行政法规，其权威性、法律效力大大提高，是具有法律效力的行政法。相对于过去的规定，《工伤保险条例》具有以下创新和突破：

    1．扩展了工伤保险制度的适用范围。从权利主体角度看，凡是中华人民共和国境内的各企业的职工和个体工商户的雇工，均享有工伤保险待遇的权利。即与用人单位存在劳动关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者，均有依照条例规定享受工伤保险的权利。不管劳动者与用人单位是否签订书面劳动合同，不管劳动者的用工形式如何、用工期限长短，也不管劳动者的身份是什么，所有的劳动者包括临时工、农民工、合同工都享有工伤保险的权利。从义务主体角度看，各类企业、有雇工的个体工商户都应当依照条例为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。“各类企业”涵盖了投资者所有制性质和企业组织方式各不相同的各类企业，既包括个体工商户、农村集体所有制企业、城镇集体所有制企业、私营企业，也包括股份有限公司（含上市公司）、有 限责任公司、国有企业、个体独资企业、合伙企业，以及其他民办的企业化经营的事业单位，所有企业的所有职工均享有工伤保险的权利。《工伤保险条例》特别指出，“职工”是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。也就是说，“职工”将不再是国家正式职工的专称，而是指所有的与用人单位存在劳动关系的包括农民工在内的人员。在民营企业、个体、私营企业务工的农民，也都属于法律规定范围内的“职工”。这一规定，改变了计划经济时代遗留下来的职工编制的不合理之处，过去正式职工因公负伤或致残，用人单位会依照政府有关规定，对伤残者予以抚恤补助和劳动安排，而临时工不但享受不到抚恤补助，可能连就医的费用都要自己承担，更别指望今后的生活保障了。新的《工伤保险条例》取消了过去正式职工与非正式职工在工伤保险问题上的差别，规定用工单位的所有劳动者都有权享受工伤保险待遇，体现了法治社会的理性精神。

    2．解决了工伤保险费的缴纳主体问题。《工伤保险条例》规定了用人单位应当按时缴纳工伤保险费，职工个人不缴纳工伤保险费。工伤保险费用由雇主方承担，这是世界通行的做法，它将过去由工人承担的事故后果转为由雇主方承担。工伤保险与养老、医疗、失业保险的不同之处，在于后者强调雇主、雇员双方共同分担劳动风险，由双方缴纳社会保险费用，而工伤保险则由雇主方单独缴纳保险费用。

    3．解决了工伤保险基金的来源和安全性问题。《工伤保险条例》规定，工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。工伤保险基金存入社会保障基金财政专户，用于工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金，或者挪作其他用途。此外，对于提供虚假工伤诊断证明，规定了严厉的处罚，最高可罚款1万元；对于骗取工伤保险待遇、编取工伤保险基金支出的，规定了明确的法律责任；对于用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，规定由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。这些具体规定从根本上保证了劳动者权益，解决了工伤保险基金的来源和安全性问题。

    4．进一步明确了工伤认定的标准。《工伤保险条例》强调了工伤认定的标准是“因为工作”所受到的伤害和职业病，具体规定职工在上下班途中受到的机动车事故伤害，应当认定为工伤。有其他六种情形之一的，也应当认定为工伤：在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的；工作时间前后在工作场所内，从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的；在工作时间和工作场所内，因履行工作职责受到暴力等意外伤害的；患职业病的；因公外出期间，由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的；法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。此外，条例还规定，职工有下列情形之一的视同工伤：在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时内经抢救无效死亡的；在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的；职工原在军队服役，因战、因公负伤致残，已取得革命伤残军人证，到用人单位后旧伤复发的。但劳动者因为犯罪或违反治安管理伤亡，醉酒导致伤亡，自残或自杀等，则不属于工伤保险的保护范围。并规定伤残认定申请由用人单位提出。

    5．在工伤鉴定方面，引入了医疗卫生专家参与劳动能力鉴定的制度。《工伤保险条例》规定，国务院劳动保障行政部门负责全国工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。劳动保障行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。劳动保障行政部门工作人员与工伤认定申请人有利害关系的，应当回避。《工伤保险条例》规定，劳动能力鉴定委员会建立医疗卫生专家库。列入专家库的医疗卫生专业技术人员应当具有医疗卫生高级专业技术职务任职资格，掌握劳动能力鉴定的相关知识，具有良好的职业道德。这一规定，对于确保工伤鉴定的权威和中立具有重要意义。

    6．在工伤争议处理制度中，规定了用人单位的举证责任。《工伤保险条例》规定，职工或者其直系亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担不构成工伤的举证责任，而不是由劳动者承担构成工伤的举证责任。过去出现工伤，劳动者及其家属要么自认倒霉，要么就一趟趟奔波在取证、申诉之路上。由于各种因素限制，劳动者往往举证非常困难，导致大量的工伤争议积压在行政部门，久拖不决。新的工伤保险法规规定，职工或者其直系亲属认为是工伤，而用人单位又不认为是工伤的，也就是出现工伤争议后，将由用人单位承担举证责任，即由用人单位收集各种相关证明，来证明不认为是工伤的主张成立。这一规定，对于受伤的劳动者来说无疑是一个福音。同时，明确企业举证责任，也有利于提高工伤争议处理的效率。

    7．理顺了工伤保险关系，划分了工伤保险责任。新的工伤保险法规，对于企业破产、无照经营，借调职工等特殊情况下工伤保险关系的认定，工伤保险责任的划分作出了明确规定，为处理工伤保险争议提供了法律标准。《工伤保险条例》规定，用人单位分立、合并、转让的，承继单位应当承担原用人单位的工伤保险责任。企业实行承包经营的，工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担；职工被借调期间受到工伤事故伤害的，由原用人单位承担工伤保险责任，但原用人单位与借调单位可以约定补偿办法。企业破产的，在破产清算时优先拨付依法应由单位支付的工伤保险待遇费有。无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，由该单位向伤残职工或者死亡职工的直系亲属给予一次性赔偿，赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。

    8．对工伤职工劳动关系的终止问题做出了新规定。目前，由于工伤保险和残疾人康复就业制度尚未建立和完善，职工一旦出现工伤并被确认部分丧失劳动能力，即使劳动合同期限届满，用人单位也不得终止其劳动合同，并须按照国家有关规定为伤残职工提供医疗待遇。由于缺乏合理、完善的工伤赔偿、补偿机制，现行工伤处理方法强调用人单位要与工伤职工保持劳动关系，这种捆绑式的规定不符合客观规律，在实践中也出现了许多问题。新的工伤保险法规根据职工伤残等级，确定了不同的处理方法。职工因工伤残被鉴定为一级至四级伤残的，保留劳动关系，退出工作岗位，享受工伤保险待遇。因工致残被鉴定为五级、六级伤残的，保留与用人单位的劳动关系，由用人单位安排适当工作。难以安排工作的，由用人单位按月发给伤残津贴。经工伤职工本人提出，该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，劳动合同期满终止，或者职工本人提出解除劳动合同的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。