工伤认定行政案件的调查与分析

　　一、人民法院审理工伤认定行政案件中存在的问题

　　（一）对于劳动者与用人单位劳动关系的认定问题

　　在我国，有劳动关系的劳动者，才能构成工伤事故的可能，没有劳动关系的劳动者，无论受何伤害，都不属工伤事故，不构成工伤事故的保险责任或者赔偿责任。《工伤保险条例》第二条严格规定了工伤保险的适用范围，也明确了可以进行工伤认定的“用人单位”的范围，即中华人民共和国境内的各类企业、有雇工的个体工商户。另根据《工伤保险条例》第六十一条，该条例所称职工：“是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。”因此，作为能够进入工伤认定程序的门槛之一，首先要确定用人单位是否在《工伤保险条例》调整范围之内，再确定用人单位与劳动者之间是不是存在劳动法律关系。

　　实践中，关于认定工伤的前提条件之一劳动关系的确认是否可以在作出工伤认定的时候一并作出存在分歧。第一种观点认为：劳动和社会保障部门设有专门处理“劳动关系”争议的“劳动争议仲裁委员会”。劳动仲裁和工伤认定是两个完全不同的程序，劳动关系的认定应由专业职能部门即劳动争议仲裁委员会来行使。在工伤认定过程中，对劳动关系尚有争议的，应当告知申请人在当地劳动争议仲裁部门申请裁决，如当事人对仲裁裁定不服的，还可以通过诉讼方式予以救济。若在工伤认定程序中一并对劳动关系进行认定，事实上剥夺了当事人通过仲裁和诉讼途径解决劳动争议的权利。第二种观点认为：工伤认定过程中应对当事人提交的有关劳动关系的证明材料进行审查并确认是否存在劳动关系，劳动关系确认与是否认定为工伤具有不可分性，应当一并进行审理。

　　其实，两种观点并不必然矛盾，第一种观点针对劳动关系产生争议的情形，第二种观点针对劳动关系无争议的情形。从保护事实劳动关系中的劳动者的角度来分析，在工伤认定过程中，应尽量简化劳动者申请工伤认定的程序。职工发生工伤事故后要取得工伤赔偿，需经过工伤认定、劳动能力鉴定、工伤赔偿处理等程序，最短耗时也在半年以上。对于情况复杂的案件，有可能需要两年时间才能完成工伤认定程序，并取得赔偿。如认为工伤认定期间对是否存在劳动关系有争议的，还应当先通过劳动争议仲裁途径解决，那么走完劳动关系确认的程序，劳动者得到最终工伤认定的时间有可能要比一并确认劳动关系进行工伤认定程序所需时间增加一倍。为此，很多劳动者会因程序繁杂而放弃申请工伤认定。所以，从便于劳动者权益实现的角度，作为劳动和社会保障部门在工伤认定时，根据当事人提交的劳动关系证明材料，只作形式审查，便可以作出劳动关系是否成立的认定。　

　　工伤认定中，如果用人单位与劳动者对是否存在劳动关系存在争议，也有可能启动劳动仲裁程序，法律赋予用人单位和劳动者可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁的权力。工伤认定前，是否存在劳动关系的问题已经仲裁裁决的，工伤认定应以该裁决为基础。为防止当事人在工伤认定作出后又申请劳动关系仲裁的情形，工伤认定中当事人未申请仲裁的，应告知当事人有申请仲裁权利。如果当事人放弃仲裁，则工伤认定部门可以就是否存在劳动关系进行调查核实，并在工伤认定的事实中确认。当事人不服的，可以以事实认定不清为由提起行政诉讼。人民法院在审查工伤认定案件时，可以一并对是否存在劳动关系进行审查。

　　从理论上说，工伤认定部门对劳动关系的证明材料进行审查，对劳动关系是否成立所作的确认是羁束性的行政行为，这要求行政机关作出的确认必须是根据法律和法规作出。然而，除《劳动法》原则性规定了建立劳动关系应当订立劳动合同外，关于未订立合同的如何确定劳动关系没有具体的法律规定。实践中，认定工伤的争议焦点又经常集中在是否存在劳动关系上。此时，劳动和社会保障部门和人民法院只有自己摸索规则或参考一些部门制定的规章或文件进行审查。

　　（二）应由哪一级劳动和社会保障行政部门作出工伤认定的问题

　　《工伤保险条例》中规定：“工伤保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府确定。职工发生事故伤害或者按照职业病防治法规定被诊断、鉴定为职业病，所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起３０日内，向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”云南省贯彻《工伤保险条例》实施办法规定：“工伤保险基金实行地（州、市）级统筹。据此，云南省受理工伤认定的行政机关应是地（州、市）一级的劳动和社会保障部门。”实践中，一些地方认为应根据《工伤保险条例》第五条的规定：“县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作，”县级劳动保障行政机关可以受理工伤认定案件。这种理解与《工伤保险条例》第十一、十七条规定不符，也不利于案件的解决。

　　（三）如何理解工伤认定中的“工作时间、工作场所、工作原因”

　　工伤事故是职工在执行工作职责中发生的事故，即职工在工作时间、工作场合因工作原因所遭受的人身损害事件。根据《工伤保险条例》第十四条规定应当认定职工为工伤的情形，工伤事故成立，需把握工作时间、工作场合和工作原因三个因素。《工伤保险条例》的立法精神是最大可能地保障主观上无恶意的劳动者因工作或与工作相关活动中遭受事故伤害或者患职业病后能获得医疗救治、经济补偿和职业康复的权利，因此，在工伤认定有关法律条文规定笼统、原则的情况下，人民法院审理工伤认定案件应尽可能地朝着有利于劳动者利益的角度理解工作时间、工作场所和工作原因。

　　1.对于工作时间，从广义上理解，包括合法的时间、合理的时间、不合法且不合理的时间。合法的时间即指《国务院关于职工工作时间的规定》中确定的工作时间；合理的时间是指符合法律、法规规定灵活安排的工作时间，如加班、紧急处理工作事务和抢险救灾；不合法且不合理的时间是指不按照国家法律法规的规定，企业或个体经济组织安排职工进入的工作时间。从狭义上理解，工作时间包括：（1）在工作场所内，职工从事与工作有关的预备性或者收尾性工作所需的时间；（2）职工确因工作需要在工作场所加班的时间；（3）在工作过程中，职工合理的停顿和休息时间。

　　2.工作场所是指职工执行工作任务或履行工作职责时，其所必要进入的环境范围或区域。值得注意的是，职工的工作区域有时并不是只固定在一个区域内，因为工作性质不同，有些职业的工作区域常常是不固定的，如新闻工作者、船员。有些职业的工作区域较广，如邮递员。对于事故伤害发生地是否属于工作场所的认定，一般应综合考虑职工的工作职责、工作性质、工作需要、工作纪律等方面。通过审查，职工履行工作职责时涉及到的区域或与工作职责相关的预备工作、中间停顿和收尾工作所涉及到的区域，如单位提供的工作中暂时停顿或休息的场所、因工外出的领域等均应视为工作场所。

　　3.对于如何确定工作原因和造成工伤的因果关系，首先考虑职工受伤害时所从事工作是否是用人单位分派的，包括职工日常从事的工作也包括用人单位临时指派的工作。而且，与工作有关的预备性工作、中间停顿和收尾性工作，如运输、清理、备料、安全、储存、收拾工具等活动。因履行工作职责遭受暴力等意外伤害，以及在因工外出期间发生事故下落不明的，都属于《工伤保险条例》规范的工作原因范围。当然，借鉴《企业工伤保险试行办法》第八条第四项的规定，职工工伤也包括在工作过程中出现的其他致害原因。因此，《工伤保险条例》规定的工作原因不仅指职工所从事工作，也包括用人单位提供的工作条件中可能存在的设施、管理方法和环境隐患等方面的原因。即职工在工作时间和工作区域内，由于不安全因素造成意外伤害也应认定为工伤。这样理解也利于新老制度的过渡。

　　举例说明，案例一，金某系某印刷厂职工，2004年某日晚23时在印刷厂10号楼一楼车间上班，负责捆扎报纸，23时40分印完一种报纸后，等候另一种报纸的印刷。期间，金某曾到过旁边的2号楼，与同事打过招呼后离去。次日凌晨，金某被人发现已坠楼死亡，发现死亡的地点位于印刷厂已未作工作用途的11号楼东北角厂区道路上。侦查机关调查后，确认金某死亡原因为从高空坠落死亡，但因何原因发生高坠公安部门尚无定论。金某的亲属遂向劳动和社会保障部门提出了认定工伤的申请。从现有证据看，金某死亡的地点是在印刷厂未作工作用途的地方，其在出事当天的工作职责所涉及的区域并不包括此地。并且金某死亡的原因公安机关一直没有结论。因此，在未能认定工作场所和工作原因这两个工伤构成要件情况下，尚不能对金某的死亡认定为工伤。

　　案例二，廖某系某公司业务员，2004年2月间，廖某受公司指派执行送货业务。途中发生交通事故，廖某死亡。经当地交警部门认定廖某负此次事故的全部责任。同年，廖某的亲属向劳动和社会保障部门提出了工伤认定的申请。此案中，廖某事故的发生具备工作场所、工作原因和工作时间的构成要件。但《工伤保险条例》第16条规定不得认定工伤或者视同工伤的情形，其中包括“因犯罪或者违反治安管理伤亡”不得认定为工伤，即职工的行为经职权部门（非劳动和社会保障行政部门）认定为犯罪或违反治安管理，并且职工犯罪或违反治安管理与事故发生之间具有直接的因果关系。具体到本案，廖某已因交通事故死亡，根据《刑事诉讼法》的规定，已不能对廖某进行审判确定其有犯罪行为。同理，廖某违反治安管理的行为因其死亡而没有得到认定。值得注意的是，2006年3月1日起施行的《治安管理处罚法》中已删除了违反交通管理部分的治安处罚规定，今后在发生交通事故时，劳动和社会保障部门不能以违反《治安管理处罚法》为由作出不予认定工伤的决定。综上，廖某的工伤认定符合《工伤保险条例》第14条的规定，且不属于该法第16条规定的情形。有鉴于本案，折射出了立法中的一个问题，若职工对在工作中发生的交通事故负有主要乃至全部责任，其是否还可以被认定为工伤的问题，有待相关立法、法律解释部门对该问题作出回应。

　　二、值得探讨的几个方面

　　（一）工伤认定案件的举证责任分配

　　《工伤保险条例》规定了工伤认定案件中的举证责任：用人单位认为不是工伤的，应当由用人单位举证，提供证据证明职工受伤的情形不符合《工伤保险条例》第十四条、第十五条规定的情况，不应当认定为工伤；同时《工伤认定办法》还规定了用人单位拒不举证的，劳动保障行政部门可以根据受伤职工提供的证据依法作出工伤认定结论。由于劳动和社会保障部门应当在受理之日起60日内作出相应结论，在用人单位不配合、不举证的情况下，工伤认定部门很难查清事实，作出结论。所以从有利于劳动者的角度出发，《工伤保险条例》明确了对于一些由用人单位举证证明的事实不能查清的情况下，劳动和社会保障部门可以作出有利于职工一方的认定结论。但是，工伤认定阶段的举证责任分配的内容规定仍存在不明确，容易引起误解的地方。因为，《工伤保险条例》中未对不同性质事实相适应的举证责任作出回应，也未明确举证责任倒置规则的适用。实践中，一些案件的举证责任分配直接决定了认定结果，在工伤认定中应给予充分的关注。针对工伤认定案件的特殊性，分配举证责任必须要考虑到的因素有两个：工伤案件的不同性质事实和当事人取证难易程度。

　　如何公平、合理地在当事人双方之间分配举证不利的后果，首先考虑举证义务与举证能力的问题。《工伤保险条例》规定了劳动者的举证责任，即劳动者应当提供符合《工伤保险条例》规定的证据，包括提供证据证明与用人单位之间存在劳动关系；劳动者的医疗诊断证明或者职业病诊断证明书；并填写劳动者在事故中受到了伤害的事实。实践中，劳动者一方会因为缺乏维权意识而难以取证。由此，在主张者不具备取证能力时，可实行举证责任倒置。由实际具有举证能力者（用人单位）承担举证责任，相关工伤认定规定正是基于最大限度保护劳动者合法权益的考虑，将举证不能的不利后果推向用人单位一方。

　　其次，就是不同类型的案件的举证责任问题。如本文前述的案例三和案例五，劳动和社会保障部门对两个案件在是否认定工伤的问题面临的难点类似，即对于职工死亡事件的定性有赖于职权部门作出。在职权部门对事件性质未下结论前，不认为是工伤的用人单位其举证能力是明显受到了局限。此时，工伤申请人向认定机关提交了要求认定工伤的申请，且提交的证据形式和内容基本上符合了《工伤保险条例》第14条的规定，按照《工伤保险条例》对举证责任的规定，用人单位没有证据否定职工属于工伤的，根据申请人的证据，劳动和社会保障部门就可以作出认定为工伤的结论。也就是说，如果受伤害职工或者其直系亲属认为是工伤，而用人单位不认为是工伤的，用人单位应当负举证责任，提出不是工伤的证据。证明属实的，认定为不属于工伤；不能证明或者证明不足的，认定为工伤。笔者认为不能简单理解和适用该规定。若将举证责任“倒置”，则案件事实因不能否定成立而认定成立，并据此对工伤案件的事实性质作出认定。显而易见，如此理解工伤认定的举证责任制度，已经背离了设立该制度的初衷，这样的认定有可能是与事实相悖的，将导致认定结论的不公。所以，在工伤认定的过程中要区别个案情形，确定相适应的举证制度，再对案件形成结论。　

　　《行政诉讼法》规定行政机关对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。工伤认定行政案件中，承担举证责任的是劳动和社会保障部门，人民法院对该部门在作出工伤认定时需要对工伤决定所依据的事实和证据是否充分，程序是否合法作出判断。劳动和社会保障部门应当提供证据来证明其在作出的工伤认定时如何按照证据规则来分配举证责任，证明其所认定的事实和程序。行政机关对举证责任的错误适用导致案件事实不清、主要证据不足，人民法院只能撤销工伤认定，再由劳动和社会保障部门重新作出认定。

　　（二）关于工伤认定行政案件判决方式的适用

　　如前所述的案例一，作为人民法院在审查类似案件时，面临相同的问题，导致相类似的案件在不同人民法院的结案方式不同：1.人民法院认为由于没有事实证据证明系“工作原因”，判决维持行政机关作出不予认定工伤的具体行政行为；2.人民法院考虑到金某死因无最终结论，故不宜判决维持不予认定的工伤决定，判决驳回金某家属的诉讼请求；3.劳动和社会保障部门在工伤认定中直接认定了应由职权部门作出确认重要事实的，人民法院可以证据不足为由撤销工伤认定。

　　上述三种判决方式都基于一定的理由和分析。第一种判决方式的问题是维持判决意味着对整个具体行政行为产生了拘束力，对具体行政行为不合理的地方也一并作出了肯定的结论。行政机关的工伤认定的效力在没有被撤销或确认违法前，其效力不容置疑，并不需要人民法院的裁判文书来确立其效力。第二种判决方式的适用避免了上述判决方式存在的弊端，针对当事人的诉讼请求适用的判决方式的逻辑是对应的。但是，这种判决方式的作出仍然无法回避实体审查不清的问题。然而，从不干涉行政机关自由裁量权行使的目的出发，行政机关基于对案件现有事实作出的判断应得到人民法院的尊重。判决驳回劳动者要求撤销工伤认定的诉讼请求，亦并无不当。第三种判决方式严格依据了行政诉讼法关于被告行政机关承担举证责任的规定，在行政机关无法举证证明事实的情形下，判决撤销工伤认定。人民法院没有权力直接对是否认定工伤作出结论，所以适用撤销的判决方式，使案件的认定程序恢复到初始阶段。有法官建议，作为劳动和社会保障部门可以因案件事实有待确定为由，中止案件的审理，防止在事实不清的情形下作出工伤认定。当然，这又涉及到行政管理的效率问题，使是否属于工伤处于一种长期不确定状态中。