工伤认定行政案件中劳动关系的确认

　　[案情]

　　（一）诉讼双方

　　原告（被上诉人）：江苏省淮安市淮阴区老张集卫生院

　　被告：江苏省淮安市淮阴区劳动和社会保障局

　　第三人（上诉人）：王某

　　（二）查明事实

　　王某某系第三人王某之父，曾于2006年11月8日被淮阴区老张集乡卫生管理委员会聘为金星村乡村医生；2007年5月19日被老张集卫生院聘为金星社区卫生服务站医生（聘用协议主要内容：在聘用期内，必须认真履行自己的职责，不折不扣完成卫生局及社区卫生服务中心布置的各项任务，按月交纳养老保险金。服务站所有药品及医疗机械统一从中心按零售价调拨，及时上交药品款，工资由中心核算统一发放……）。2008年4月26日上午，王某某在金星卫生服务站上班期间发病，自行回家途中昏迷，被救护车送往医院，经抢救无效于同年4月28日7：30时死亡。同年5月19日，第三人王某向被告淮阴区劳保局申请工伤认定，并提交王某某身份证复印件、死亡注销户口证明、乡村医生聘用书、村医聘用协议书等材料。被告受理后，向王某某生前同事郑某、朱某及原告单位副院长杨某作了调查了解，并于同年6月26日作出淮工伤认字（2008）48号《工伤（亡）认定决定书》，认定王某某死亡为原告单位视同工亡，经原告提起行政复议和行政诉讼，被告于同年12月7日自行撤销所作的工伤认定决定。同年12月12日被告向原告发出限期举证通知书。在期限内，原告向被告提交了张集乡金星社区卫生服务站《医疗机构执业许可证》、原淮阴县人民政府下发淮政发[1999]9号文、《乡村医生从业管理条例》、《江苏省乡村医生注册管理办法》、《江苏省劳动和社会保障厅、省卫生厅、省财政厅关于切实解决乡村医生养老保障问题的意见》等材料，认为王某某与卫生院不存在劳动关系。2009年1月4日，被告再次作出淮工伤（亡）认字（2009）10号《工伤（亡）认定决定书》，认定王某某与原告单位存在劳动关系，在工作岗位上突发疾病抢救无效死亡，为原告单位视同工亡。原告不服申请行政复议，被复议机关淮安市淮阴区人民政府决定维持。原告仍不服，向本院提起行政诉讼。

　　淮安市淮阴区人民法院经审理认为：本案主要存在两个争议焦点：一、王某某是否在工作岗位上突发疾病？二、王某某与老张集卫生院是否存在劳动关系？

　　一、关于王某某是否在工作岗位上突发疾病问题。本案在庭审中，被告举证的调查王某某生前同事郑翠英、朱延英记录，证明王某某在2008年4月26日上午在上班期间出现生病迹象，被同事发现提醒，然后自行骑自行车回家，途中昏迷，被120送医院急救。上述事实说明，王某某上班期间确有发病表现，在回家途中昏迷摔倒，应属病情加重，行为失去控制所致。因此，原告在诉状中所述王某某离开工作单位后骑着自行车在到单位西边的大桥旁摔倒，距离单位约一公里左右，不是在工作岗位上突发疾病，应当不能成立。

　　二、关于王某某与老张集卫生院是否存在劳动关系的问题。依据相关法律法规及文件规定:提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系的证明材料；劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。本案被告淮阴区劳保局在受理第三人申请工伤认定过程中，收到原告老张集卫生院提出与王开中之间不存在劳动关系的书面材料，依上述规定，理应中止案件审理并告知利害关系人申请劳动仲裁；其径行在《工伤（亡）认定决定书》中确认双方存在劳动关系，且又不能提供法律授权的职权依据，应属认定事实不清。

　　[审判]

　　综上，被告淮阴区劳保局认定王某某在工作岗位上突发疾病，经抢救无效死亡，事实清楚，证据充分；但在当事人明确对劳动关系发生争议的情形下，未经相关仲裁程序即确认王开中与原告单位存在劳动关系，于法无据，并造成本案被诉的《工伤（亡）认定决定书》认定的主要事实证据不足。故依法判决撤销被告淮阴区劳保局于2009年1月4日作出的淮工伤（亡）认字（2009）10号《工伤（亡）认定决定书》。

　　一审判决后，王某不服提出上诉，江苏省淮安市中级人民法院认为原审法院为了进一步查清案件事实，充分保护各方当事人合法利益，依法撤销原审被告淮工伤（亡）认字（2009）10号工亡认定决定，其判决并无不当。上诉人上诉理由本院不予支持。故依法判决驳回上诉，维持原判。

　　[评析]

　　对于一审总结的第一个焦点，经庭审认证，各方对张开忠的死亡应视同工伤并无异议；本案的第二个焦点则是作为工伤认定的法定职能部门，劳动局是否有权径行对存在争议的劳动关系作出认定。

　　《企业劳动争议处理条例》第六条第一款规定："劳动争议发生后，当事人应当协商解决；不愿协商或协商不成的，可以向本企业劳动争议调解委员会申请调解；调解不成的，可以向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。当事人也可以直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁。对仲裁裁决不服，可以向人民法院起诉。"这里就出现了一个问题，即当事人就是否存在劳动关系发生争议时，应由哪个部门、通过什么程序予以认定？

　　一种观点认为，劳动关系是否存在，可以在工伤认定程序中直接认定。理由：一是根据《工伤保险条例》第十八条的规定，劳动保障行政部门对提出工伤认定申请应当提交的材料有审查权；二是通过仲裁或诉讼程序认定会过于繁杂，不利于劳动者合法权益的及时保护，而且现实中由劳动部门直接认定劳动关系的居多。

　　另一种观点认为，对劳动关系是否存在有争议的，应先通过仲裁或诉讼程序解决。理由：一是劳动关系的认定不属工伤认定的范畴，而应归属于劳动争议范畴。根据《工伤保险条例》第三章规定可以看出，劳动保障行政部门所作工伤认定主要是对职工发生的事故伤害及所患疾病能否认定为工伤作出决定，尽而实现享受工伤保险待遇的目的。而劳动争议是指劳动关系当事人因实现劳动权利和履行劳动义务而发生的纠纷。由此可见，劳动争议是基于劳动关系而存在，是劳动争议首先要解决的问题；二是劳动争议需通过法定劳动仲裁及民事诉讼程序解决。除《企业劳动争议处理条例》的规定外，《劳动和社会保障部关于确立劳动关系有关事项的通知》第五条也规定：劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁；三是将工伤认定与确认是否存在劳动关系纠纷分开解决，可以责权分明，从而避免行政认定与仲裁（及民事诉讼）认定结果发生冲突，更利于矛盾的及时化解；四是《工伤保险条例》第十八条规定的是劳动和社会保障行政部门对工伤申请人提交的证明材料是否符合要求的审查权，而不是认定是否存在劳动关系的确认权。

　　笔者赞同后一种观点。但应区别不同情况采取不同程序加以对待：

　　1、工伤认定部门在有明文规定的情况下，对劳动关系事实可以加以判断，并将这一判断应用于工伤认定行政行为中。

　　《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》针对劳动争议的解决，提供了协商、调解、仲裁及诉讼四种途径，其中并未赋予工伤认定部门对劳动关系争议进行行政处理，但工伤认定中又无法脱离对劳动关系事实的认定，如果一旦发生争议，就要求申请人必须向劳动仲裁部门申请仲裁，无疑增加了申请人的负担，拉长了解决工伤纠纷的时间，不符合方便、及时解决纠纷的原则，事实上，劳动保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》第1条规定：用人单位招用劳动者未订立书面劳动合同，但同时具备下列情形的，劳动关系成立。（一）用人单位和劳动者符合法律、法规规定的主体资格；（二）用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动；（三）劳动者提供的劳动是用人单位业务的组成部分。第2条规定，用人单位未与劳动者签订劳动合同，认定双方存在劳动关系时可参照下列凭证：（一）工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、缴纳各项社会保险费的记录；（二）用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件；（三）劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录；（四）考勤记录；（五）其他劳动者的证言等。以上两条规定对事实劳动关系的认定进行了明确的规定，本人认为，只要劳动者与用人单位符合以上明文规定，那么工伤认定部门完全可以根据以上规定，作出是否形成事实劳动关系的判断，并将这一判断应用于工伤认定行政行为中。

　　2、没有明文规定的情况下，劳动关系的确认则应由劳动仲裁部门确认。

　　《关于确立劳动关系有关事项的通知》第5条规定，劳动者与用人单位就是否存在劳动关系引发争议的，可以向有管辖权的劳动争议仲裁委员会申请仲裁。故当工伤认定过程中发生劳动关系争议，工伤认定部门又无法直接确认时，应告知申请人申请劳动仲裁。另外本人认为，由于劳动者在劳动关系争议中一般处于弱势，一些重要证据难于收集，且劳动者一般不会主张不存在劳动关系，故在仲裁时用人单位应当就其与劳动者之间不存在劳动关系举证，如果用人单位不能举出证据否定劳动关系存在，仲裁部门一般应当认定劳动关系存在。当然劳动仲裁部门也可以依职权进行调查，可以根据调查的结果作出认定。

　　具体到本案，因王某某工作的单位老张集乡金星社区服务站领有《医疗机构执业许可证》，系独立的医疗机构，而老张集卫生院对金星社区服务站仅是业务指导、管理、监督关系，老张集卫生院与王某某签订的“老张集社区服务中心村医聘用协议书”不具备劳动合同性质，且王某某也未提供其他用工关系凭证，应适用上述第二种情况，其劳动关系应由劳动仲裁部门确认。

　　从理论上说，工伤认定部门对劳动关系的证明材料进行审查，对劳动关系是否成立所作的确认是羁束性的行政行为，这要求行政机关作出的确认必须是根据法律和法规作出。然而，除《劳动法》原则性规定了建立劳动关系应当订立劳动合同外，关于未订立合同的如何确定劳动关系没有具体的法律规定。实践中，认定工伤的争议焦点又经常集中在是否存在劳动关系上，此时，劳动部门和人民法院只有自己摸索规则或参考一些部门规章或文件进行审查，并将同情弱者和利益平衡的原则贯穿其中。作为一名法官，我们也殷切地盼望立法机关能考虑现实中在解决劳动关系存在与否这一问题上行政权与仲裁、民事、行政诉讼存在的冲突，尽早作出明确规定。