《工伤保险条例》只确认了工伤保险具有工伤预防功能，但如何实施工伤预防，条例上没有具体和明确的表达，尤其是对工伤保险的预防费用没有明确规定，实质上难以促进工伤预防和[安全生产。因此，工伤保险预防功能的法制空白亟待填补。
2005年年初，国务院决定将国家安全生产监督管理局升格为总局，这是提高政府安全生产综合监管权威性的重大举措，也是执政党“构建和谐社会”执政理念的必然要求。首任总局局长李毅中提出，搞好安全生产要从落实“安全文化、安全法治、安全责任、安全科技、安全投入”五个要素入手。笔者认为，这五个要素的综合与系统地实施，必将对构建安全生产的长效机制产生积极影响，因为“五要素”就是“安全第一，预防为主”方针的体现。但是，作为与安全生产关系密切的工伤保险事业，在如何发挥工伤预防的功能上，其措施并不得力。主要问题是轻视预防功能，关键问题是在保障工伤保险预防功能发挥作用的法制建设上，存在疏漏或缺陷。为此，笔者建议将安全法制建设提到优先安排的议事日程，而在工伤保险工作方面，必须从立法上有效保障工伤保险预防功能的实现。
安全法制既是第二要素，又是安全文化的制度体现 按照中国劳动社会保障出版社出版的《安全科学技术百科全书》关于安全文化的描述：“根据大众接受的文化概念，有学者认为：安全文化是指在人类发展的历程中，在其生产、生活、生存及科学实践的一切领域内，为保障人类身心安全与健康，并使其能安全、舒适、高效从事一切活动；为预防、避免、控制和消除意外事故和和灾害；为建造安全可靠、和谐无害的环境和匹配运行的安全体系；为使人类康乐、长寿及世界和平而创造的物质财富和精神财富的总和。”从这个意义上讲，安全文化是广义的，包括物质安全文化和精神安全文化。
习惯上，人们理解的安全文化是精神安全文化，它是狭义的，包括安全哲学、安全思维、安全道德、安全价值观、安全科学精神、安全科学知识、安全法律法规、安全制度、标准及行为规范、安全艺术等。
在精神安全文化建设中，最重要的是要让个体或组成单位的群体养成一种良好的习惯，这种习惯应该是科学的、规范的，只有这样，单位（企业）的发展才能做到全面协调和可持续；否则，只能是事倍功半和劳民伤财。从这个意义上说，安全文化是一种群体文化习惯，安全文化建设就是要到达养成良好安全习惯的目的。为达到这一目的，可以倡导安全理念，采用引导、培训、教育和行为规范等手段，其中安全行为规范手段最主要、最基本的形式就是制定相应的安全法律法规、安全制度、安全标准。因为，在现实社会和生产力发展状况下，市场经济正在得到有效发育，为使社会经济得到有序、协调发展，法规和制度的建设日益彰显它的重要性。从这个意义上说，安全法制建设是精神安全文化建设的最基本内容。
有专家指出：由于我国对系统的安全法制建设研究存在差距，并且对有限的研究成果重视不够，安全法制建设水平还差强人意，现实社会出现的大量问题和伤亡事故就是最好的证明。因此，笔者认为安全法制的底线必须尽快建立起来，并应将安全生产的法制建设提到优先安排的议事日程。鉴于安全法规是安全的最低要求，而不是保证安全的充分条件，同时，由于安全法规的建设往往滞后于实践的需要，这就决定了安全法规的建设应该是不断变化和发展的。为适应我国社会经济的快速发展，安全法制建设已时不我待！
工伤保险具有重要的预防功能 为使安全法制建设在工伤保险工作中得到体现，并发挥作用，首先必须了解和掌握工伤保险具有哪些基本功能。
工伤保险所具有的基本功能，是为达到其主要目的而需要采取相应措施的客观存在，是工伤保险基本理论方法在实际应用中可以发挥的有利作用。具体内容应包括工伤救治、工伤补偿、职业康复、工伤预防和分散风险。工伤保险每一个基本功能的实现，都在其作用范围内促进社会稳定，这些基本功能相互关联、相互影响，从而形成统一协调的有机整体。
工伤保险基本功能的实现需要根据客观条件（包括经济和社会条件）的允许状况而定，它遵循事物发展变化的普遍规律，也存在一个由简单到复杂、由低级到高级，逐步发展并走向成熟的客观过程。工伤保险基本功能是分层次实现的：第一个层次（即最低层次）是工伤补偿；第二个层次是工伤救治；第三个层次是职业康复；第四个层次（即成熟层次）是工伤预防。
这四个层次都分别体现了相应层次分散风险的功能，但每一层次所体现的分散风险的实际功能其内涵是不同的。可以说，工伤保险基本功能的层次越高，其分散风险的能力越强，分散风险的功能就得到进一步体现和强化。如果工伤保险只停留在工伤补偿和救治的水平上，那么，工伤保险所要达到的目的只能是片面的、低层次的和不成熟的，也难以达到工伤保险的良性发展。工伤保险只有体现和实施了预防功能，才使工伤保险得以走向成熟。
实现工伤保险预防功能的途径具有多样性
既然工伤保险具有重要的预防功能，那么，客观上必然存在体现工伤保险预防功能的实现途径。从发达国家的经验和我国在试行、实施工伤保险制度中取得的成果来看，笔者以为工伤保险的预防功能应从如下诸方面去实现，这同时也表明实现其预防功能的途径不是唯一的。
其一，工伤保险的工作机构应参与职业安全健康有关法律、法规、制度、标准的建设，尤其对相关制度、标准的调研、起草、制订可以发挥关键性的作用；
其二，工伤保险的工作机构可以指定或委托它认为合适的科研机构和部门，进行职业安全健康包括与之相关的安全生产等内容的科研及其成果的推广应用；
其三，开展安全教育与培训工作。这种安全宣传、教育与培训可以在一定的范围内进行，也可以在获得一定的经验后逐步推广应用；
其四，开展定期的职工身体健康检查，主要针对遭受职业病危害的人群进行体检；
其五，为生产作业环境的技术检测（如温度、湿度、粉尘、噪声、振动、射线、有毒有害气体、磁场强度、光照的强弱等）和特种设备（包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机、厂内机动车等）的安全技术检验检测提供支持；
其六，开展职业安全健康和安全生产等方面的督察工作，为调整企业工伤保险缴费费率提供依据；
其七，开展职业安全健康、安全生产和工伤保险等方面的咨询服务工作；
其八，工伤保险的工作机构认为应该并可以有效开展的其他工作项目。
为保证以上项目的实施，根据经验和实际工作需要，工伤保险工作机构一般可以提取工伤保险基金总额的5%-15%用于工伤预防工作。当然，如何提取费用？提取费用的具体比例是多少？如何合理支出？这些都应由相应的法规制度加以规范和保证。
实现预防功能，法律依据是关键
当前，我国在实现工伤保险预防功能的法制建设方面，还处于理论研究阶段，而且这种研究仅由少数对工伤保险有兴趣的专家自发的进行着。
一、《安全生产法》是我国第一部有关安全生产的综合性法律，它是我国安全生产的基本法，这部法涉及工伤保险的内容有两条，即第四十三条和第四十八条。我们不妨看看这两条的具体内容，第四十三条的内容是：“生产经营单位必须依法参加工伤社会保险，为从业人员缴纳保险费。”这一条是关于生产经营单位依法参加工伤社会保险并为从业人员缴纳保险费的义务规定。第四十八条的内容是：“因生产安全事故受到损害的从业人员，除依法享有工伤社会保险外，依照有关民事法律尚有获得赔偿的权利的确，有权向本单位提出赔偿要求。”这一条是关于从业人员因生产事故受到损害时有权要求赔偿的规定。显然，以上两条规定并没有关于如何实现工伤保险预防功能方面的规定。当然《劳动法》、《职业病防治法》和《建筑法》及配套的《建设工程安全生产管理条例》等也没有实现工伤保险预防功能方面的规定。
二、《工伤保险条例》是我国关于工伤保险的专门法规，然而，这一法规只是确认了工伤保险具有工伤预防功能，如第一条规定“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”其中工伤保险“促进工伤预防”是工伤保险客观上具有工伤预防功能的明确表述。但如何体现工伤预防功能从而“促进工伤预防”，条例实际上没有具体和明确的表达，尤其是对工伤保险的预防费用没有明确规定，实质上难以促进工伤预防和安全生产。
三、在工伤预防机制上，现行法规没有明确工伤保险的主管部门（即劳动和社会保障部门）和安全生产监督管理部门（含卫生部等相关专业管理部门）及工会组织之间的衔接、配合机制，事实上也没有形成实施工伤预防功能有机的、统一的、综合协调的体制。
到目前为止，国家还没有出台有关工伤保险在工伤预防中的法律规定。可以说，工伤保险的制度瓶颈制约了我国工伤保险关于工伤预防功能的实现，从而制约了工伤保险事业的全面发展。
四、目前在实现工伤保险预防功能方面加强立法建设的紧迫性主要表现在：我国目前的事故总量过高，急需采取有效的措施对事故加以全面预防和遏制。据统计，2004年全国发生各类事故80.36万起，死亡13.67万人，大约每亿元GDP死亡1人,每万人中有1人在事故中丧生,伤残约70万人。据不完全统计，全国约有2亿劳动者作业环境存在职业危害。截至2004年底，尘肺病累计报告病例58万例，现有尘肺病患者44万人、疑似患者60万人。每年有超过百万个家庭遭受不幸。重特大事故呈多发、频发势头，这些事故给人民群众生命财产造成惨重损失，严重影响了构建和谐社会的历史进程。
笔者了解到，目前有为数不少的人认为工伤保险的作用，只是保险赔付和减轻事故发生时的费用风险。笔者认为，这种认识是对工伤保险预防功能的无知。正因为如此，目前我国在如何发挥工伤保险的作用，特别是有效体现预防功能上，其措施寥寥无几，即使有也并不得力。
工伤保险预防功能的落实，可以促进安全生产，有利于职业安全健康事业的发展，而我国目前的安全生产形势十分严峻，成了从业人员职业安全健康的消极因素。因此，工伤保险预防功能的法制空白亟待填补！
保障工伤保险预防功能实现的构想 为充分发挥工伤保险的作用，尤其是工伤预防作用，笔者建议将工伤保险的法制建设提到优先安排的日程上来，明确思路，加快立法步伐，以法制保障工伤保险预防功能的实现。
1．我国目前的《工伤保险条例》法律层次不够高，不能满足社会经济发展的需要，应在全面调研的基础上，将《工伤保险法》纳入立法程序，并尽快建立相应的法律法规及标准的配套体系。此项工作，由于工作任务浩繁、程序复杂，需要足够的时间，笔者认为应该有一个五年计划（即在2010年）来完成此事。
2．建立遍及全国的工伤保险工作网络，同时建立分工协作的、符合工伤保险工作要求的、素质较高的工作人员队伍。这支队伍的建设应该设置进入岗位的必要门坎，要培育不断进取的精神和终身学习的作风，同时，从制度建设上保证工伤保险工作人员高效、公平、廉洁、自律。
3．建立工伤保险机构与业主（企业）、工会组织（代表职工）和政府相关部门（如劳动和社会保障部门、安全生产监督管理部门、卫生行政部门、监察部门、审计部门等）的联动机制，确保工伤保险工作既能有机联系起来，也能有效动作起来。
4．要培育工伤保险的中介机构，如工伤保险学会或工伤保险协会、工伤保险研究中心或工伤保险研究所、工伤保险事务服务机构，建立工伤保险网络平台、工伤保险学术刊物、工伤保险管理技术和知识的推广媒体，举办工伤保险学术论坛和举办相应的展览会。同时,要积极、主动地加强与国外同行的学术交流和业务观摩，取长补短，相互促进、相互提高。
5．鉴于工伤保险立法需要经过比较复杂的程序，当今权宜之计策是补充或修改或重新解释《工伤保险条例》，逐步形成工伤保险的有效机制，为过渡到《工伤保险法》进行必要的司法实践。其中，笔者要特别强调的是一定要制定和补充关于实施工伤保险预防功能的有关规定。
6．国家要有重点的支持工伤保险的科学研究，加大投入，奖励一批有理论研究和制度创新、科技创新的人才和组织，使好的理论、好的制度、好的科技成果、好的人才能脱颖而出，并发挥他们的积极作用。同时，在高等院校要培养工伤保险方面的高级专业人才，在普通专业也要设立工伤保险知识的专业课程，推广工伤保险理论和知识。
总之，要保证工伤保险事业的不断发展，尤其要保证工伤保险预防功能的具体实现，必须在工伤保险的法制建设上加大工作力度，客观上也需要加快工伤保险的立法进度。