2004年1月，国家颁布的《工伤保险条例》（以下简称《条例》）实施后，工伤保险的覆盖范围迅速扩大，不仅从过去的国有企业扩大到集体、外资、私企等各类企业，国家公务员和事业单位职工也将逐步纳入。截至2004年6月底，全国共有29个省、自治区和直辖市开展了工伤保险工作，参加工伤保险的职工人数达4996万人，比2003年底增加了421万人。
然而，在工伤保险覆盖范围迅速扩大的同时，一些“瓶颈”问题随即浮出水面，它们将成为广大劳动者享受工伤保险这一福利的“拦路虎”。
瓶颈一：地方政府的政绩观
《条例》规定，中华人民共和国境内的各类企业的职工和个体工商户的雇工，即与用人单位存在劳动关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者，均有依照《条例》的规定享受工伤保险待遇的权利；各类企业、有雇工的个体工商户都应当依照《条例》为职工或者雇工缴纳工伤保险费。《条例》扩大了工伤保险的覆盖范围：我国工伤保险的覆盖人群从过去的国有企业扩大到了国有、集体、外资、私营等各类企业职工。然而，外资、私营等各类企业正是工伤保险扩面的难点所在。以山东省为例，全省近400万参保职工主要分布在国有企业、集体企业，大部分的民营企业、私营企业、混合所有制企业还没有纳入到工伤保险的覆盖范围。
2004年4月，国务院发展研究中心对1883家各类中国企业的调查报告也从另一角度显示出了这一情况：私营企业与集体企业的工伤保险率偏低，分别是59.4%和53.6%。
那么，这些企业能够得以不参保，原因何在呢？
由于工伤保险一般实行市级统筹，工伤保险是否启动，覆盖范围多大，往往取决于地方政府的想法。社会保险经办机构虽具体承办工伤保险事务，但毕竟要根据省、自治区、直辖市人民政府的规定，征收工伤保险费。
在很多地方，地方政府招商引资时，客观上有以企业不参加社会保险作为改善投资环境的倾向，不正确的政绩观往往促使地方政府片面看重三个指标：引资、GDP、税收。地方政府要GDP增长就要投资，要税收就要老板，这就决定了地方政府在一定程度上可能“纵容”企业或雇主在社会保险方面的违法、违规行为。地方政府如果片面注重引资、税收与GDP，那么，它势必要保护老板的利益而忽略甚至轻视劳动者的劳动保护与社会保险权益。
要改变这种局面，一个现实的办法是，将劳资关系是否和谐作为衡量地方政府政绩的一项重要指标。地方政府要使劳资关系达到和谐，就要解决劳动者的劳动保护、社会保险问题，要适当节制资本，保护劳工。
瓶颈二：企业的守法意识
提供相应的劳动保护，为劳动者缴纳社会保险费，遵守法定的劳动时间，按时支付劳动者的劳动报酬，都是法律法规已经规范了的，也是一个企业或者雇主起码应该遵守的法定义务。但我国现在的企业做的还不够好，企业的守法意识差，更不要谈社会责任了。很多企业都在想尽办法不参保，少缴费。
我国从1951年开始建立工伤保险制度，由国家制定补偿标准、企业支付补偿待遇。经过不断改革后，现在已经发展成工伤保险基金统筹制度，即雇主为雇员交纳保险费，形成工伤保险基金对受伤工人进行补偿。根据不同行业的工伤风险程度，参照《国民经济行业分类》（GB/T4754—2002），《条例》将行业划分为三个类别：一类为风险较小行业，二类为中等风险行业，三类为风险较大行业。三类行业分别实行三种不同的工伤保险缴费率。在实际操作中，工伤保险风险小的企业往往不愿意参保，认为参加保险只会增加企业成本，参保人越多，则成本越大。即便是参保的少部分企业，他们也往往采取各种方法减少运作成本，其中之一就是只给两三个人参保，大多数人不参保，谁出事故就说谁参保了。而一些工伤风险大、职业病危害严重的企业又强烈要求参加，但这样基金支付就有了风险。
一个引人注意并颇有意味的事实是，不论在《条例》还是《社会保险费征缴暂行条例》中，法律责任和罚则章节规范的指向都是参保企业。《条例》第五十八条规定：“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的，由劳动保障行政部门责令改正，并处瞒报工资数额１倍以上３倍以下的罚款。”《社会保险费征缴暂行条例》第二十四条规定：“缴费单位违反有关财务、会计、统计的法律、行政法规和国家有关规定，伪造、编造、故意毁灭有关账册、材料，或者不设账册，致使社会保险费缴费基数无法确定的，除依照有关法律、行政法规的规定给予行政处罚、纪律处分、刑事处罚外，依照本条例第十条的规定征缴；迟延缴纳的，由劳动保障行政部门或者税务机关依照第十三条的规定决定加收滞纳金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上20000元以下的罚款。”
试问，如果一个企业不到社会保险经办机构填报《社会保险登记表》和《参加工伤保险人员情况表》，提供营业执照、参保人员身份证复印件及社保机构规定的其他证件和资料，即不参保，不就成了“跳出三界外，不在五行中”了。
地方政府不采取强制措施，加之企业不守法，工伤保险覆盖面的扩大将成为社会保险经办机构一厢情愿的事情。
2003年2月27日，劳动和社会保障部以第16号令的形式下发了《社会保险稽核办法》，旨在进一步加强社会保险经办机构的稽核力度，一个明显的标志便是建立健全稽核机构，开始加强培养高素质的稽核队伍。由于社保经办机构的稽核人员有限，一般来说恐怕是几名稽核人员面对的是几十万的参保对象的监管工作，如果再受理劳动者关于用人单位不参加工伤保险的举报，其精力也极为有限，其效果可想而知。
一位参加北京市社会保险专项审计的注册会计师深有感触地说，在企业领导人的心里，税是无论如何不能逃避的，那是违法的事，但社会保险费总可以“讨价还价”。这位会计师说，《社会保险法》一日不出台，企业对于社会保险费的缴纳就很难真正地“严肃”起来。
瓶颈三：
社保经办机构的“捆绑式参保”
据调查，很多地方每三个产业工人中就有一个进城务工人员。而他们所从事的多是高强度、高风险的工作，且自身流动性大，一旦发生工伤事故，保险权益却往往得不到有效保障。《条例》规定：凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理工伤保险手续。2004年6月1日，劳动和社会保障部关于农民工参加工伤保险有关问题的通知中明确指出：各地要将农民工参加工伤保险，作为今年工伤保险扩面的重要工作，明确任务，抓好落实，今年重点推进建筑、矿山等工伤风险较大、职业危害较重行业的农民工参加工伤保险。对用人单位为农民工先行办理工伤保险的，各地经办机构应予办理。
在“对用人单位为农民工先行办理工伤保险的，各地经办机构应予办理”一句当中，并不难破译其后面的潜台词：某些地方为提高社会保险参保率而实施的“捆绑式参保”，规定不参加其他保险就不能参加工伤保险。
目前，很多地方社会保险实行“五保合一”体制，即要求所有企业及职工必须同时参加养老、失业、医疗、工伤和生育等5个社会保险险种，不能只选择参加其中的部分险种。但有个别企业常以全部参加5个险种增加经济负担为借口，逃避社会保险责任，造成工伤风险较大、职业危害较重行业的农民工参保率长期处于一个较低的水平。
一些企业没能参加工伤保险，除了以“捆绑式参保”为借口逃避对外地农民工的保障责任外，关键原因一是农民工真正需要的是能抵御工伤意外的风险和能有钱治大病，养老保险对于他们来说受益期太远；二是养老保险模式不适应农民工跨地区流动性大的就业特点，跨地区社会保险关系难以衔接。农民工自身对养老保险也有抵触想法。
既然劳动保障部在政策上已经开了可以“先行办理工伤保险”的口子，那么“捆绑式参保”的体制是否可以做出改变？以广东省为代表的一些省份开始在政策上做出了调整：生产经营的各类企业、个体工商户，可为与之建立劳动关系的农民工先行办理参加工伤保险手续，等条件成熟时再参加其他各项险种。但“按兵不动”的省份也不少。这些省份的养老保险基金压力都较大。
而真正要引起重视的是，“捆绑式参保”在很多地方已经成为一个过滤参保单位的“筛子”——正因为基金支付风险的存在，少部分地方开展工伤保险工作时，不可避免地存在对用人单位的“挑肥拣瘦”的选择性做法，这也成为工伤保险难于全面覆盖的一个原因。