工伤保险走向成熟的标志

　　工伤保险走向成熟的标志　各国实践表明，工伤保险制度越完善，处于核心地位的工伤预防功能发挥的作用就越大。而且，工伤保险与安全生产相结合的最重要契合点是工伤预防。因此，工伤预防功能的体现和实施才会使工伤保险最终走向成熟。

　　工伤预防是工伤保险的首要任务

　　安全生产管理实质上是一种风险管理，工伤保险不仅是风险管理在安全生产上的客观需要，而且是一种极其重要的风险管理手段。由于工伤保险遵循多方投入、风险分担、互助互济的原则，既可以解决一出事故就由政府或企业买单的难题，又可以集中社会资源解决单个用人单位难以解决的困难，同时可以提高政府和用人单位抵御风险的能力。工伤预防是指采用管理和技术等手段，事先防范职业伤亡事故及职业病的发生，以减少事故及职业病的隐患，改善和创造有利于劳动者健康安全的生产环境和工作条件，保护劳动者在劳动过程中的安全和健康。从这个意义上讲，事故和职业病的预防是工伤保险的首要任务。

　　工伤保险促进工伤预防的实施。工伤保险是市场经济国家安全生产工作的三大支柱(立法、监察和工伤保险)之一。它对安全生产的作用是通过三个主要功能(赔偿、康复和预防)中的预防机制实现的。工伤保险实现预防机制主要是通过工伤保险费的收与支两方面来实现。前者通过调整企业缴纳保险费的差别费率与浮动费率，激励和督促企业从经济效益立场改善安全健康状况，减少工伤事故和职业危害所造成的损失，达到干预工伤预防的作用；后者则是从工伤保险基金中提取工伤预防必要的费用，直接支持工伤事故和职业危害的预防活动。

　　工伤预防促进工伤保险的发展。通过工伤预防，减少事故发生，企业缴纳工伤保险的费率也因此而降低，激发了企业加入工伤保险的积极性；另一方面，成功的工伤预防减少了社会整体资源的破坏，促进了社会健康持续发展，树立了政府的良好形象；第三，对职工而言，保障了工伤职工获得赔付和康复的权利。通过加强工伤预防，减少工伤事故发生，也就减少了工伤赔付，把工伤保险基金的支出转而用于工伤预防的再投入，形成良性循环。 

　　基本情况及存在的问题 

　　 确定了预防功能，但无具体内容。《工伤保险条例》(以下简称《条例》)第一条，提出了“促进工伤预防”的立法宗旨，同时在第四条第二款规定：“用人单位和职工应当遵守有关安全生产和职业病防治的法律法规，执行安全卫生规程和标准，预防工伤事故发生，避免和减少职业病危害。”说明政府对安全生产、工伤预防的一贯重视，但《条例》中的表述，没有涉及工伤保险在工伤预防方面要做的具体工作，难以从实质上促进工伤预防。

　　提出了结合要求，但操作性还待研究。《条例》第八条第二款规定：“国家根据不同行业的工伤风险程度确定行业的差别费率，并根据工伤保险费使用、工伤发生率等情况，在每个行业内确定若干费率档次。”可见，工伤保险条例从制度设计上，意在通过行业差别费率和单位浮动费率机制，强化用人单位工伤保险缴费责任，实现以工伤保险费用与工伤发生率挂钩的形式来促进企业的安全生产。但在如何具体有效地预防工伤事故上，没有明确和系统的表述，至少可操作性还须深入研究。

　　首先，在发挥工伤预防功能上，既没有明确：工伤保险主管部门和安全生产监督管理部门之间的衔接、配合机制，事实上也没有形成实施工伤预防机制有机的、统—一的、相互促进与协调的体制。

　　其次，在工伤保险基金的列支项目上，关于工伤预防方面的规定模糊。《条例》第十二条规定：“工伤保险基金存于社会保障基金财政专户，用于本条例规定的工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、新建或者改建办公场所、发放奖金，或者挪作其他用途。”只有用于工伤预防的费用得到落实，才能满足工伤预防功能实现的前提条件。在工伤保险基金的列支项目上，应该增加有关工伤预防相应费用的规定。到目前为止，国家还没有出台有关工伤保险基金用于工伤预防的法律法规规定。在某种程度上也制约了我国工伤保险关于工伤预防功能的实现。

　　制约工伤预防功能发挥的相关问题。在工伤保险实际工作中，如何体现工伤保险与事故预防、职业康复有机结合，还必须面对这样一些实际问题：《条例》出台实施时间不长，配套的政策、制度还有待进一步完善，企业和社会的理解、支持、自觉认同和主动参与还有一个过程；政府和社会的宣传教育力度还需要进一步加强；中央政府确定的基本政策与地方政府制定的具体政策，在如何有机衔接上还有大量具体工作；政府、企业和职工如何更好落实属于自己一方的权利和义务，条例规定的工伤保险范围，和实际上工伤保险的覆盖范围两者的差距如何尽快缩小等等。

　　管理机制导致了“重待遇，轻预防”。《条例》明确了国务院劳动保障行政部门主管全国的工伤保险工作，而目前我国工伤保险实行的是无责任补偿，实质上只考虑了职工的医疗康复与人身伤害补偿，而未充分体现工伤保险事故预防功能与增强职工安全意识的作用。

　　国家安全生产监督管理总局负责综合管理全国安全生产工作。在工伤预防管理问题上，劳动保障行政部门和安全生产监督管理部门存在职能交叉；

　　目前我国工伤保险职能还没能发挥事故预防和减少事故发生的主动作用，在安全监察、技能培训、社会宣传、危险源普查等有关工伤预防工作方面开展还不够。福建省曾进行过工伤保险与工伤预防相结合机制的调查，绝大多数地区没有开展工伤预防工作，主要原因是安全宣教经费、安全监察所必须的检验仪器、工具以及事故调查、安全奖励和特种设备检验等费用缺乏正常开支渠道，使事故预防工作无法深入开展。 

　　完善工伤预防的措施 

　　《条例》中关于工伤预防有原则性的要求，针对我国工伤保险和工伤预防相结合方面存在的问题，结合工业发达国家的成功经验，应进一步加强立法，完善《条例》配套文件。

　　首先，理顺工伤预防工作的运行机制。工伤预防涉及部门多，部门间职能存在交叉，首先应理顺工伤预防工作机制。有两种方案可以考虑：一是设立独立的工伤预防机构，将工伤保险和职业安全卫生监察职能合并，发挥工伤预防功能，二是在工伤保险管理机构内，设置工伤预防部门，与安全、卫生行政部门实行“双轨制”安全卫生监察。

　　其次，明确工伤预防费用支出途径。《条例》中没有明确工伤预防支出途径，但是也没有明确排除。建议在配套文件中细化，比如提取一定比例的工伤预防基金，用于风险评价、安全卫生检测、培训宣传等。

　　第三，确定工伤预防任务。建议在配套文件中明确工伤预防的任务及目标。企业工伤预防的最低目标是符合国家职业安全卫生法律法规，而作为工伤保险的工伤预防目标则应该是“零伤亡”。

　　我国目前正处于经济的转型时期，受生产力的发展水平和从业人员素质的因素的影响，安全生产基础薄弱，安全生产形势相当严峻，特重大事故频繁发生，造成了重大人员伤亡和巨大财产损失。这种局面若不能有效控制，将直接影响我国经济的可持续发展。