加强工伤保险系统性与协调性建设

　　由于工伤保险内部各个环节与外部的关联较为复杂，因此，设计这一制度的系统性与协调性，对整个社会保险的公平性乃至社会公平与正义的构建都具有重要影响
    工伤保险是根据职业风险建立的，具有社会保障的性质，并带有社会性、补偿性的特点，其涉及社会学、经济学、管理学、保险学等相关学科领域，是一项社会系统工程。
    由于工伤保险内部各个环节与外部的关联较为复杂，因此，设计这一制度的系统性与协调性，对整个社会保险的公平性乃至社会公平与正义的构建都具有重要影响。
    所以，运用系统科学的方法架构工伤保险制度，对于构建和谐社会具有重要的理论价值和现实意义。
    工伤保险是根据职业风险，以“无过失补偿”原则为基础的系统。在这个系统中，工伤保险的适用人群、适用条件、待遇项目、待遇标准、筹资水平、基金收支、与民事赔偿、商业保险的关系等按照一定的方式和规则，组成一个有机的整体。
    从系统性与协调性方面分析，工伤保险制度的若干特性直接或间接地反映出系统内部与外部相互间的联系与影响。
    第一，“无过失补偿原则”是工伤保险制度的首要原则。无过失补偿是指，对一定范围内的当事人因意外伤害要求相关机构予以补偿或救助的一种权利救助机制。
    即在劳动过程中，劳动者遭受伤害，无论本人是否有责任，或他人是否有责任，均可依法得到补偿，补偿不以事故责任为前提条件。
    第二，工伤保险待遇的非赔偿属性，是工伤保险制度存在的要件。工伤保险待遇是工伤保险制度的核心，是国家依法建立的社会保障制度中的物质帮助的一种，即社会保险机构根据工伤职工所受到人身伤害程度，确定给予工伤职工的物质帮助。
    这种物质帮助旨在保障工伤职工的基本生活需要，是将补助、救助、抚慰、抚恤因素合成一体的待遇给付。如果将工伤保险待遇界定为赔偿，工伤保险就应纳入到民事法律的范畴，成为民事赔偿的一种形式，工伤保险就失去了存在的价值。
    所以，工伤保险待遇给付不属于赔偿。按照工伤保险待遇不属于赔偿的逻辑分析，对于工伤兼有民事赔偿的情形，可以得出工伤保险待遇与民事赔偿“不可双重享受”的结论。工伤保险待遇的非赔偿属性，对于工伤保险制度的公正性和社会公平性具有重要的意义。
    第三，工伤保险待遇给付以社会存在和社会发展为基本理念。工伤保险的社会性与保障性，决定了工伤保险待遇定位在保障基本生活水平，应该说，这个基本生活水平也是与人民生活水平提高相适应的。
    工伤保险机构给付待遇体现以社会存在和社会发展为本位的基本理念，架构的是社会公平与正义，而不以工伤职工的诉求为本位。由此，对于工伤兼有第三人侵权责任的，在民事赔偿或国家法律规定的强制性商业保险（不包括非法律规定的强制性保险）赔偿之后，对于低于工伤保险待遇的，工伤保险机构予以补差制度的设计具有明显的合理性（不包括不能获得民事赔偿的情形）。
    第四，工伤保险范围是工伤保险制度的关键。合理确定工伤保险范围，对于工伤保险功能发挥具有重要的作用。
    理性分析工伤保险范围，如果范围定的过宽，工伤保险基金难以承受，威胁工伤保险制度的运行；如果范围定的过窄，则难以保障劳动者在遭受职业伤害后的基本生活；特别是如果工伤保险范围各项内容宽窄尺度不一，会造成社会不公平，引发心理不平衡，降低法律的威严，从而导致工伤保险法律制度在社会保障价值上的减损。
    第五，工伤保险基金的建立要遵循科学的原则。所谓科学原则，是指工伤保险的费率要通过科学的计算来确定，工伤保险的财务制度应当符合会计制度的规定，以及与国际惯例接轨。建立科学的工伤保险基金，是工伤保险制度顺利实施的保证，能够有效地促进“分散风险、补偿损失”功能的实现。
    “以支定收、收支平衡”是现行政策规定的规则。“收支平衡”是指在一个平衡期内的收支平衡而言的。对于平衡期分“当年平衡”（每年筹集的保险费应与每年支出的总和平衡）、“阶段平衡”（以平衡期限中间一年的费率均为阶段平衡期内的费率。以前半期收大于支的盈余弥补后半期支大于收的不足，从而使用权平衡期内的基金收支保持平衡）、“总体平衡”（根据当年所发生的职业伤害的次数，预测享受工伤待遇的所有人员在整个享受期间所需支付的全部金额进行筹集，当年筹足，以达到收支总体平衡）三种平衡模式。
    工业化国家基本采取当年平衡式，而发展中国家一般采取“阶段平衡”和“总体平衡”的模式。我国现行政策规定的筹集模式从其内容上看，基本属于“当年平衡”，但又不是完全的“当年平衡”。采取什么样的筹集模式与社会经济状况有密切的联系。金融市场、货币走向、基金运营、职业风险与就业状况均为考虑选择筹集模式的条件。
　　当前建立公平的工伤保险制度体系，应以加强制度建设的系统性和协调性为手段，通过完善系统性和协调性，实现提供工伤保险公共服务的公平性
    由于历史的局限性和客观条件不足等原因，我国现行的工伤保险法规尚不完善，制度层面缺乏系统性与协调性，并由此引发了一系列社会问题。
    第一，关于“在上下班途中，受到机动车事故伤害”的问题。
    将“在上下班途中，受到机动车事故伤害的”作为认定工伤的条件，在一定程度上扩大了工伤保险范围，无疑是保障劳动者的有益之制。但这种规定带来一个对于无照驾驶机动车又在事故中负完全责任的能认定工伤，而对于遭遇非机动车事故伤害又在事故中无任何责任的，却不能认定工伤的问题。
    同样是上下班，同样是受到了伤害，一个即违法又负完全责任的，只因是机动车造成的伤害，就能认定为工伤；一个即不违法又无责任的，只因是非机动车造成伤害，就不能认定为工伤。政策规定的本意是要扩大工伤保险的范围，但把负完全责任的情形纳入了范围，却把无责任的情形排除在工伤保险范围之外，显然，由于缺乏系统与协调的规定，产生了不公平。
    第二，关于“在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或在48小时之内经抢救无效死亡”的问题。
    对于“在工伤时间和工作岗位，突发疾病死亡或在48小时之内经抢救无效死亡的”作为认定视同工伤的条件，不仅拓展了工伤保险的范围，而且为患病职工提供了优厚的保障，可谓是充分利民。如果将整个政策进行系统分析，会发现其存在逻辑混乱。对于“在工伤时间和工作岗位，突发疾病死亡或在48小时之内经抢救无效死亡的”视同工伤，而且这个规定还被解读为包括慢性病等任何疾病。但是，对于因过度劳累诱发疾病，而抢救超过了48小时死亡的，哪怕是超过了一秒钟，也不能视同工伤。显然，这是由于缺乏系统与协调，导致的机会和分配不公平。
    第三，关于缴纳工伤保险费的问题。
    分散用人单位工伤风险，为受职业伤害的职工提供稳定可靠的保障，是工伤保险的主要功能。可是在实践中却出现了在企业破产前已向社会保险机构按时足额缴纳了保险费，但在企业破产时，还需向社保机构缴纳今后支付工伤人员的全部费用的问题。这种由于缺乏系统的筹集费率的机制，使工伤保险的保障价值和抗风险的能力被大打折扣。
    第四，关于遗属抚恤待遇条件的确定问题。
    不论是过去还是在将来的政策制定中，将年龄作为确定享受待遇的条件会常被运用。但是，作为确定一些工伤保险待遇的条件，在有些情况下，这会造成一些社会问题。如，一名工亡职工的遗属，具备“由因工死亡职工生前提供主要生活来源”的条件，但与“男年满60周岁、女年满55周岁”的条件相差几天或几个月的时间，因此不能享受遗属抚恤金。对于工亡职工的遗属在痛失亲人的情况下，以微小的时间的差别，作为判定是否享受长期待遇的一个依据，不仅会引发心理的不平衡，激化矛盾，还极易扭曲人们的心灵，增加道德的风险。
    几点考虑：
    胡锦涛同志指出：“维护和实现社会公正，要依法建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系”。当前建立公平的工伤保险制度体系，应以加强制度建设的系统性和协调性为手段，通过完善系统性和协调性，实现提供工伤保险公共服务的公平性。完善工伤保险制度的系统性与协调性，应针对不同的问题采取不同的对策。
    一是对现行政策进行合理的解释。
    不可否认，立法者不是万能的，法律永远落后于生活。那么，善于解释法律，即对法律进行合理的解释，将“不理想”的法律条文，解释为理想的条文，是对法律的尊重，也是促进公平的手段。例如，将“受到机动车事故伤害的”解释为“被第三人机动车造成的伤害”或将在事故中负有被处罚责任作为排除条件等；将“突发疾病死亡”解释为“过劳死”，虽然不是最理想的，但却在很大程度上提高了公平性。
    二是对现行政策进行及时的修订。
    随着改革的深化、开放的扩大，社会经济成份、组织形式、就业方式、分配方式等都发生了很大的变化，并由此引起利益多样化、复杂化，导致原有的一些政策规定有的已不适应新的形势。因此，要不断地完善法律，用系统性与协调性的方法调整好各方面的利益关系，让法律与公平正义更加密切地结合。例如，在社会经济的进一步发展和工伤保险制度进一步成熟的条件下，可以将通勤事故规定为：“长期居住地到工作地点或工作地点到长期居住地直接路线上遭遇意外伤害”，使在上下班路上遭遇的意外伤害的职工，都能得到工伤保险的公共服务的保障。
    三是对相关政策规定进行细化和补充。
    在我国，建立具有社会保障性质的工伤保险制度时间不长，有一些规定还过于原则化，或不规范。虽然工业化国家有许多成功的经验值得我们学习和借鉴，但由于各国的国情不同，别国的经验不能在本国复制。
    所以，有必要以系统性与协调性的方法对现行政策进行细化或补充。如，制定提高遗属抚恤条件的可操作性的补充规定。对于不具备时间条件的和不完全具备“提供主要生活来源”条件的，可以以待遇递减的方式处理，既可缓和社会矛盾，还可以提高公平性和可操作性。
    再如，制定科学合理的工伤保险费率机制。通过制定统一的基金征缴模式，建立由统筹地区工伤保险基金的总支出（包括风险储备金）、参保单位的基金分摊系数、用人单位风险等级（费率档次）作为参数，将用人单位的工资总额、用人单位的浮动费率（由事故率与基金支付比例决定）作为变量的数学模型。最高费率、最低费率、征缴总额、单位缴费由统筹地区以数学模型计算得出，使规则简单易行，操作公开透明。
    总之，通过加强工伤保险系统性与协调性建设，对于提高当前社会保障制度的社会公平性和有效性，对于促进人与人的和谐发展、人与社会的和谐发展、人与环境的和谐发展是至关重要的。目前，加强工伤保险系统性与协调性建设，宜采取对《工伤保险条例》的一些规定作做出“理想”的解释；对《因工死亡职工供养亲属范围规定》作出补充和细化；对工伤保险费率的规定作出修订和完善等来进行。