工伤保险立法问题之探讨

　　目前我国工伤保险立法主要为劳动部颁布的规章，虽然许多省市规定了地方性立法，但是全国统一的强制性工伤保险立法至今仍未出台，这种状况远远落后于我国经济和社会发展的需要。改革开放以来，我国社会经济有了快速的发展，生产力有了很大的提高，各种类型的企业不断涌现，创造了巨大的社会财富。但同时不可忽视的是，一些企业，特别是乡镇企业、私营企业等，为了追逐高额利润，不重视安全生产，不给劳动者提供必要的劳动条件，致使工伤事故、职业病频频发生。据有关资料统计，1997年，企业发生工伤死亡事故19439起，伤亡人数26369人，其中死亡17558人，重伤6197人，平均每天死亡48人。工伤事故和职业病的发生，严惩威协到劳动者的生命和健康。由于目前没有强制民生工伤保险立法，工伤保险的覆盖范围还较窄，工伤保险的功能未能充分发挥。据统计，目前工业参加工伤保险的企业职工约4200万人，占职工人数的45%。而往往工伤事故高发的企业，相当部分都没有参加工伤保险，使工伤劳动者无法获得工伤保险的保障，并由此引发了许多社会问题，因工伤事故导致诉劳动争议已成为目前劳动争议发生的一个重要原因。制定工伤保险立法已成为目前立法的当务之急，国家应尽快出台统一的工伤保险立法，以促进工伤保险制度的实施。以下就工伤保险立法以谈几点看法。
　　
　　一、工伤保险应在多大范围内实施
　　
　　工伤保险作为一种强制性的保险制度，其具有的防范和化解意外风险的功能和作用已越来越为人们所重视。从世界范围看，工伤保险在所有社会保险项目中是实施最为广泛的一项。该制度的内涵符合人类社会公平正义的理念，同时也体现了强烈的人本主义色彩，因此，其适用的空间越业越大，适用的对象也越来越广。很多国家规定，工伤保险综合利用了适用于工伤事故和职业病外，也适用于交通事故，也就是说，交通事故的民事赔偿已不作为一般民事侵权案件来处理，而是纳入社会保险的范畴。从适用对象来看，许多国家都经历了从工业劳动者到商业劳动者再到农业劳动者的发展，而且还有不断扩大的趋势。如德国工伤保险制度建立以来，至今已包括了20种人员。1884年德颁布《工伤保险法》时，参加强制性保险的对象为矿山和类似的机构、工厂和建筑企业，此后，参加企业的范围有所所扩大。1925年，德将职业病和上下班途中发生交通事故也纳入工伤保险范围。1942年进一步规定，所有雇佣劳动者、公职人员和学徒都享有工伤事故保险待遇。1963年，受保人的范围又扩大到家庭手工业经营者、身体器官捐献者和根据劳动保护或事故预防需要做检查或治疗的人员，还有在联邦、州、地方政府或其他公法团体担任名誉工作的人员，同时也延伸到法院、检察院或其他有关部门传唤的证人。1971年，受保人范围又扩大到大学生、中小学生和幼儿园儿童。从发展来看，各国都有将工伤保险的对象扩大的趋势。
　　
　　关于我国工伤保险实施范围，立法应当明确规定为适用于各类企业及其职工，企业除了包括国有企业、集体企业、股份制企业外，还应包括私营企业、外商投资企业、乡镇企业和个体经济组织等。只要是在国家工商行政部门登记注册、取得营业执照的各种经济组织和经营单位，都应参加工伤保险，为其职工或雇员提供必要的保障。具体应包括哪些人员，是否以企业的正式职工或与企业签订劳动合同为准？我们认为，只要与企业建立了劳动关系邓小平管是正式工、合同工，还是临时工，都应当作为工伤保险的受保人。另外，合同试用期间、参加企业培训期间发生事故的人员，都应作为工伤保险的受保人。
　　
　　二、如何看待工伤保险与工伤民事赔偿的关系
　　
　　当工伤事故发生后，工伤职工能否在工伤保险赔偿和民事侵权赔偿上做出选择，也就是说，他能否放弃工伤保险赔偿而选择民事侵权赔偿，对此，笔者认为是不可以的。我们知道，在工伤保险立法产生以前，发生工伤事故后，受害职工是依普通民事诉讼程序提出民事侵权赔偿的，但显然这种方式对受害职工是依普通民事诉讼程序提出民事侵权赔偿的，但显然这种方式对受害职工是不公平的。工伤保险制度正是弥补了民事诉讼程序之缺陷而发展起来的。而且，企业为职工投保，也意味着它已经将工伤赔偿风险作了转嫁，免除了其责任，因此，当发生工伤事故后，受害职工只能依工伤保险程序获得各种保险待遇。
　　
　　工伤保险与工伤民事赔偿的区别在于：⑴请求程序不同。工伤保险待遇依工伤保险程序申领，伤民事赔偿依普通民事诉讼程序向法院提起诉讼。⑵请求权基础不同。职工参加工伤保险后，要求获得各种工伤保险待遇是基于保险请求权，工伤民事赔偿是基于合同或请求赔偿请求权。⑶赔偿标准不同。工伤保险待遇由工伤保险法明确规定，保卫工发生工伤事故后，可依照法定标准获得治疗费、工伤津贴、伤残抚恤金、伤残补助金等，这些标准都是由法律事先明确规定的。工伤民事赔偿需要由法院依照治疗工伤所需费和和已经发生的费用来具体确定，另外也可以在法院主持下通过调解由当事人协商具体的赔偿金额，这些数额可能高于工伤保险待遇，也可能低于工伤保险待遇。在民事侵权赔偿中，当事人除了要求财产损害赔偿外，还可以主张精神损害赔偿。
　　
　　这里还需要提及的是，在实践中还发生大量的非建立在劳动关系的基础上而发生的工伤事故，即因劳务关系而发生的工伤事故，对这类案件应如何看待，是否也应将其都包括在工伤保险中？由于劳务关系更多表现为一种临时性提供劳务的行为，接受劳务的一方往往也并非都是企业或经营单位，相当部分是自然人之间所发生的关系，很难将其纳入工伤保险的范围。因此，未按工伤保险处理的工伤事故，如果当事人之间发生争议的，都依照民事侵权案件来处理。目前，由于参加工伤保险的企业和职工还未达1/2，实践中还有大量的工伤案件被作为普通民事案件由法院来处理。法院在审理工伤赔偿案件时，应首先区别两种情况：一是基于劳动关系而发生的工伤事故；二是基于劳务关系而发生的工伤事故。第一种情况的发生是因为企业未参加工伤保险，致使职工不能直接从工伤保险基金中获得工伤保险待遇。第二种情况则不属于工伤保险的范畴。两者的主要区别在于，前者适用“无过错责任”原则，只要认定为工伤事故，则不考虑雇主有无过错，雇主须对工伤事故承担赔偿责任，对赔偿的标准法院可参考工伤保险待遇标准来确定。后者适用民事侵权的过错责任原则，须证明责任人有过错，才能承担民事赔偿责任，而雇员有过错的，也需要对自己的过错承担责任。由于适用过错责任原则，举证责任倒置原则更为公平合理，即只要雇主不能举证证明自己无过错，就须承担过错责任。
　　
　　三、工伤的认定和举证
　　
　　在工伤保险中，确定工伤是否享受工伤待遇的前提。目前按劳动部《企业职工工伤保险试行办法》，劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织工伤保险经办机构进行调查取证，有7月内做出是否认定工伤的决定。也就是说，我国工伤认定机构由劳动行政部门组织工伤保险经办机构来组成，至于如何组成、该机构的性质如何、权威性如何，该办法并未作明确规定。工伤认定机构是一个重要的机构，立法应对此做出明确规定。可以借鉴国外的做法，成立一个完全独立的、由有关专业人员组成的机构来专门认定是否属于工伤。当事人对认定不服的，可以向法院起诉。工伤认定的举证责任应当由本人来承担，但工伤认定机构同样负有调查的义务。
　　
　　四、工伤预防和治疗康复以及经济补偿相结合
　　
　　传统的工伤保险主要以经济补偿为主，而随着现代码伤保险的发展，人们已越来越意识到，经济补偿只能是一种消极的事后补偿措施，当工伤事故和职业病发生后，对每个受害人来说结果都是不可挽回的。如果能防患于未然，尽可能地减少工伤事故和职业病的发生，这更符合现代社会以人为本的思想。预防为主被视为一种积极的工伤保险思想，被当今许多我国看做是工伤保险的首要任务，它改变了传统工伤保险中以工伤补偿为主的模式。例如，德国一般从工伤保险基金中提取5%～7%用于工伤预防，预防费用逐年增加，1994年全年预防经费超过了10亿马克。德国伤保险的成功经验表明，预防工作做得越好，工伤事故发生就越少。将德国工伤保险与医疗保险相比较，得出的结论是：德医疗保险费用近年来持续上涨，而工伤保险的支出却持续下降，这不能不说是得益于工伤保险采取了积极预防措施。在德，“康复优先于赔偿”也同样被视为一种积极的工伤保险思想。其基于“完整人理论”而提出，基本含义是：当工伤事故和职业病仍然不可避免地发生后，应尽最大的努力，采取各种必要的手段，达到治疗的最好结果，使工伤者重反工作岗位并享受政党的生活。国际劳工组织1983年通过的《职工康复和就业（残疾人）公约》（第159号公约）同样也规定，“所有会员国应重视职业康复的目的，使残疾人能获得保持和提升到适当职业，从而促进他们参与或重新参与社会”。工伤保险最后还须对工伤者或工亡者家属给予经济补偿，以弥补其因危害而产生的损失，其赔偿标准为补偿劳动者因丧失劳动能力或部分丧失劳动能力所带来的经济损失，使伤残者恢复到原有的生活水平。
　　
　　各国工伤保险实践给我们以很大启发，我国工伤保险立法应当采取各种有效措施，贯彻工伤预防和治疗康复以及经济补助相结合的原则，制定积极的工伤保险措施。在预防措施上，应制定各种法律法规完善企业安全生产管理制度，并通过明确的法律责任来保证落实实施。要建立规范的安全生产监督制度，防止各种不安全隐患的发生。要加大劳动安全的培训，以了解安全生产的知识，包括自救基本常识、具体工种危险性的防范、劳动保护用品的正确使用知识等。此外，还应当规范工伤保险差别费率和浮动费率制度，这是预防工伤事故的一项有效的激励措施。目前，各地在实行差别费率和浮动费率上还很不规范，存在不少问题，影响了其作用的发挥。应当针对不同的行业测算出合理的风险度，再制定统一的标准和缴费率，以制度来鼓励企业减少工伤事故和职业病菌的发生。在康复措施上，除了必要的伤病治疗外，应加强职业康复服务，建立起各种职业康复中心，以帮助工伤者恢复劳动能力，重返工作岗位，或进行必要的职业培训，使工伤者重新再就业。我国工伤保险立法应当改变传统的工伤补偿的思想，将工伤预防和康复治疗结合起来，发挥工伤保险制度多方面的功能。