二、改革前存在的主要问题
我国工伤保险制度于1951年由《中华人民共和国劳动保险条例》颁布建立，这一《条例》主要适于企业。在这以后，政府有关部门文颁布了一系列有关工伤保险的政策法规，国家机关及事业单位工作人员的工伤待遇也是通过后来的单行法规建立的。这些政策法规，对维护职工权益，具体讲，在保障职工因工伤残时的基本生活，保证职工因工负伤时的救治，解决因工死亡职工的遗属生活困难这些职工工伤保险权益方面，起了重要的作用。从而对维护社会安定，促进经济发展具有重要的意义。
但是，现行工伤保险制度存在的问题不少，不能适应经济体制及劳动制度深化改革的要求，对社会政治经济生活有相当程度消极影响。主要的问题方面是：
1．范围狭窄。我国工伤保险制度尽管《条例》及有关规定的范围较广，但实际上只是在国营单位部分职工中实行。其他集体及私营企业部分参照实行，部分未实行。国营企业中临时工等一些其他用工形式人员也不在正式的工伤保险范围内。这意味全国有几千万职工未享有法律保障的工伤保险权益，或享受较低的待遇，在因工伤亡时缺乏基本生活保障。这大大影响了工伤保险目标的实现，也无疑是同多种所有制并存的局面，同形成合理的就业结构及劳动力合理流动、公平竞争的趋势相矛盾的。三资企业未实行工伤保险，使经营者赚取了本应属于工伤保险费用奖金的必要劳动部分，并将给我国沿海一带留下长期需要解决的因工伤残职工及因工死亡职工遗属的生活保障问题。
2．缺乏基金制度。1969年劳动保险基金被取消，工伤保险费用在企业之间的少量调剂也随之被取消。经济体制改革以来，企业实行自主经营、自负盈亏，竞争中企业难于独自承担波动较大、可测性较差的工伤风险。企业经济效益的波动，甚至倒闭都影响了对工伤职工提供基本生活保障。推行职工退休费用社会统筹以来，部分工伤保险费用(因工致残完全丧失劳动能力可提前退休，享受国务院104号文件规定的“退休费”)在企业之间有一定的调剂，但除去长期生活待遇以外的工伤医疗待遇、因工死亡抚恤待遇需用的费用仍由企业自己负担。工伤保险缺乏独立的基金，必然对工伤保险所应起到的保障职工权益、促进企业重视安全生产的作用受到极大限制。
3．制度陈旧，待遇规定不合理。这方面问题很多，主要有：
(1)待遇水平低。丧葬费为本企业3个月平均工资，约为400元左右，不够实际需用。完全丧失劳动能力的长期生活待遇仅为标准工资的90%。据我们对某些企业进行抽样调查，工伤职工发生工伤时年龄一般在30岁左右，根据这一年龄组职工平均标准工资估算，约为70元左右。五六十年代发生工伤的职工待遇水平还要低。而部分丧失劳动能力的工伤职工没有任何专门的生活待遇。
(2)规定档次划分过粗。我国残废等级只分三等，相应待遇也只分三个档次，护理费不分档。远不能适应衡量各类工伤对人们造成的不同程度的损害及由此而产生的不同需要。
(3)缺乏一次性补偿待遇。职工无论轻、重伤或死亡，只享受医疗待遇及低于本人原标准工资的生活待遇，没有一次性补偿待遇。这种做法等于对劳动者自体劳动价值不予承认，使工伤职工在心理上及其家庭经济上的失衡和损失得不到适量的弥补，这也是社会对具有不同风险等级的企业及行业其价值不予承认。
(4)工伤长期生活待遇不随工资或物价水平的增长而变动，造成工残职工生活水平相对降低。
此外，缺乏专门的工伤保险待遇规定，同退休制度扯不清。如完全丧失劳动力后领取“退休”费。各种工伤保险待遇的性质及其作用不十分清楚。
4．未形成社会化管理体制。由于工伤保险长期以来沿用的一套办法：如享受待遇的资格由基层医务劳动鉴定机构审核，待遇由企业直接给付，费用由本企业自己负担，处理事故由企业独自进行，使得无论是在职工心理上及经济负担上，工伤保险同“企业保险”有着千丝万缕的联系。企业代替政府行使职能，这必然造成两方面的问题，一是企业隐瞒工伤不报，或由于经济效益方面的原因，使职工工伤待遇得不到保障。如某市一企业倒闭后发现其几年中隐瞒了10起工伤未报，其中几位严重致残的至今生活无着落；二是工人及其家属相信“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”，这大大影响了企业领导抓生产的精力，使企业在经济和事务性工作两方面负担沉重，并造成政策掌握过宽。据我们对某企业1985年以来工亡事故处理情况的了解，平均花费(不包括医疗费)11000元，最高(包括购置住房)达6万元。而一个7000人企业，仅用于长期陪床护理工残职工的人员就达59人。另据某地对领取工伤保险长期生活待遇的人员重新鉴定，其中大部分人不符合领取待遇的资格。
目前，我国职业病患者统计数字为年新发病几万例，年因工死亡人数近万人。现有工残人员以百万计，由此而产生的一系列社会问题和经济问题非常严重。一方面是由于企业(雇主)利益问题，使一部分工残人员和工亡遗属基本生活得不到保障，或由于规定办法及企业经济效益原因，使一部分工伤人员生活困难，得不到良好的专门性治疗。另一方面是由于管理及制度上的原因，造成大量费用的不合理支付，为数不少的工伤人员长期滞留大城市寻医，或多年边领取全残待遇边从事其他职业，造成对社会安定与效益机制的双重不利影响。在处理事故、执行现行工伤保险政策上，钱花了不少，遗留问题较多，群众不满意。上述工伤保险中存在的问题直接关系到社会的安定及经济发展，不利于体制改革的推进，应当引起政府各有关部门的重视。工伤保险是劳动工作及社会保险中的薄弱环节，不适应改革、发展的需要。
三、前期改革的指导性文件、改革准备及各地的试点
1988年劳动部领导主持研究了社会保险改革方案，对工伤保险改革形成了一个框架；1990年12月30白中国共产党第十三届中央委员会第七次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划》的建议中，明确提出“要改革医疗保障和工伤保险制度”；1994年4月9日人大七届四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要》中指出“努力改革医疗保险和工伤保险制度”；1994年7月5日中华人民共和国八届全国人民代表大会常委会第八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》第九章中规定，“国家发展保险事业，建立社会保险制度，设立社会保险基金，使劳动者在年老…工伤…等情况下获得帮助和补偿，”“劳动者在下列情形下，依法享受社会保险待遇：“患病、负伤；因工伤伤残或患职业病”。从上述情况可见党中央，国务院十分重视工伤保险改革工作。
为加速制订我国新的工伤保险制度，与ILO第121号公约及发达国家法规接轨，使之具有科学性、先进性和可操作性，近几年开展了以下基础性工作：
国家科委1989年12月下达了《职业伤害补偿及基金筹集模式研究》科研项目，由冶金部安全环保院承担于1991年10月完成，该研究提出了工伤补偿水平的三种方案和保险基金筹集的三种模式。
国家科季1989年下达了《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》研究项目，由卫生部预防医学科学院承担业已完成，并于1992年3月颁布试行，该“标准”规定了我国职工伤残评级。共分l0个等级：1—4级为完全丧失劳动能力；5—6级为大部分丧失劳动能力；7—10级为部分丧失能力。该“标准”科学地提出了评残依据并与工伤待遇挂钩。
国家科委1989年下达了《工伤保险政策研究》，已取得初步成果。
1987年卫生部、劳动人事部、财政部、全国总工会颁发了《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》(即《87》卫防字60号)。该规定确定了职业病名单。其中职业中毒51种，尘肺12种，物理因素6种，职业性传染病7种，职业性眼病3种，职业性耳、鼻、喉病8种……基本上包括了ILO121公约中规定的29种职业病项目。
积极开展工伤保险制度改革的试点工作。自1989年以来，在海南省，辽宁省锦州市、大连市、东沟县、铁岭、沈阳市等，广东省东芜市、深圳市，福建将乐县、三明市霞浦县，河南省三门峡市、安阳市，江西南昌市，湖北省武汉市，广西省柳州市、钦州等等，在政府、劳动部门的领导支持下，开展了工伤保险改革试点工作，先后制订了本地区的“工伤保险办法(或条例)，并且几次召开了现场经验交流会，取得并总结了有益的经验。上述工作，为全面的工伤保险制度改革提供了依据，打下了基础。
各地在试点中扩大了保险范围，一般都适用于全民企业、集体企业、三资企业、乡镇企业，有的还包括个体工商户；适当提高调整了保险待遇；建立筹集保险基金，实行差别费率，促进事故、职业病预防；实行企业管理与社会管理相结合，逐步走向社会化管理；加强工伤保险管理，协助安全监督。上述做法已取得初步成效；企业积极参加工伤保险，缴纳保险金，事故率下降；实现了共担风险，平衡了企业负担，切实保护了职工利益；工伤事故容易处理；在一定程度上促进了安全生产。
四、工伤保险改革的目标和内容 1．改革的目标
工伤保险制度改革的目的，是要在我国建立一种所有企业都能实行，所有企业职工在发生事故伤亡和职业病时，都能得到经济补偿和生活保障的一种社会保障制度。近几年来，工伤保险制度改革试点已取得成绩，改革的指导思想应是：兼顾国家、企业和职工个人三者的利益；兼顾目前利益和长远利益；理顺待遇关系，建立基金，共担风险；强化管理；把工伤保险与工伤预防、职业康复有机结合起来。更好地保障职工权益，促进职业安全卫生工作和维护社会安定。通过改革，实现以下重要目标。
(1)建立适用于各类企业和各种用工形式的工伤保险制度；
(2)对工伤职工实行“无责任补偿”，按保障基本生活、补偿经济(工资等)损失的原则调整理顺待遇；
(3)建立工伤保险基金，实行社会管理和企业单位管理相结合，逐步过滤到以社会管理为主的形式；
(4)筹集工伤保险基金，实行企业交费、按风险定费率、统筹调剂的原则，建立与安全考绩相结合的机制；
(5)实行国家立法，以地市统筹为基本单位，实行城市和地区分级管理、民主监督的体制。提高工作效益。
2．改革的内容
根据工伤保险改革的目标和原则，改革我国现行工伤保险制度，加速建立新的工伤保险法十分紧迫。立法的内容应借鉴ILO第l02号公约《社会保险最低标准公约》、第121号公约《工伤事故津贴公约》及国外有关的经验，确定立法主要内容设置如下：工伤保险的范围及认定条件；保险项目及待遇水平；保险基金的筹集；工伤预防与康复；管理与监督；争议处理等。
(1)关于工伤保险的实施范围
我国实行经济体制改革以来，所有制结构变化巨大。现行工伤保险制度的适用范围是“全民执行，集体参照”，需要扩大保险面。1978年到1989年，全民所有制以外的其它所有制职工人数所占比例由21．6%上升到26．4%。城镇集体企业职工由2049万增至3502万，私营企业和中外合资企业职工达132万，城镇个体劳动者883万；1993年统计，我国工资劳动者27695万人，其中，城镇职工15040万，建立保险基金是实施工伤社会保险的关键和基础。基金由企业按规定交纳，城乡私营工资劳动者310万，乡镇企业工资劳动者12345万，全民企业工资劳动者11094万。各种企业职工都会遭遇工伤风险，都希望通过社会保险制度提供保障。以充分体现宪法赋予劳动者在社会保险上的平等权利。为此新的工伤保险制度要适应各种经济形式、各种经营方式长期并存、互相渗透、相互转换和劳动者合理流动的客观需要，扩大保险的范围。
(2)关于建立工伤保险基金的问题
建立保险基金是实施工伤保险的关键和基础。基金由企业按规定交纳，其费率按行业或企业工伤风险等级类别、事故伤亡频率确定。通过浮动费率调整，使之行使“以支定收、略有结余”的原则，改变过去由“企业保险”局面，转向实行社会统筹保险。根据我国现实情况保险基金的统筹放在地、市一级，逐步向地、省级过渡，平均费率为0．88%左右，幅度约为0．3～2．6%。
(3)关于调整工伤保险待遇的问题。
现行工伤保险待遇偏低，结构欠合理。应按照国家统一制定的《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准》，对工伤职工进行评定，按其等级发给定期伤残抚恤金和一次性伤残补助金，并应随物价上涨和人民生活水平的提高进行定期调整。但待遇水平的确定要考虑工伤职工的保障作用和企业经济承受能力，同时给予工伤职工妥善安置，体现出工伤社会保险从优的原则，在改革试点地区的实施中，取得较好的效果。
(4)健全劳动鉴定制度和统一评残标准问题
目前“评残标准”已实施，该标准把伤残程度分为l0级，为我国统一评残标准健全评残制度提供依据。为工伤保险制度的改革和做好审批因病提前退休职工的工作，以及企业伤病长休职工的管理工作提供了科学基准，减少了工伤争议。
(5)加强工伤保险事业管理
工伤保险管理是一项系统工程，项目多，保险的人数多、管理内容多，必须理顺管理体制。工伤保险也有产业性、区域性，其管理体制以省市统筹、统管为宜，目前在不具备条件的情况下，可先在县市统筹统管，费用在省市内调剂使用，这样进行操作是符合我国实际的。现今劳动部门已建立社会保险管理专门机构2700多个，有专职干部2万余人。还应进一步加强基础建设。