安监人员是维护生产经营安全秩序的“警官”，是除患的刀子，这把“刀”不硬，灾难就会时时威胁职工的生命。而安全执法的现实要求，不仅要依法治“险”、依法治“烂”，还要依法治“权”、依法治“官”。因此，没有一把硬刀子，即使有“制”也会无“治”，职业安全必成空想。
2004年3月22日，国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，决定用10年时间，基本实现建设法治政府的目标。面对法治时代的来临，各级政府应该有足够的思想准备，要以一种使命感和责任感去履行自己的权力与义务。构建和完善安全生产法律、法规体系，不仅是依法治安全的基础工作，而且是积极应对各种突发事件和各类事故灾难的必然要求。
安全有规范，生产必遵循
据统计，仅2004年，全国发生各类突发事件561万起，造成21万人死亡，175万人受伤。其中，事故灾难发生80.4万起，造成13.7万人死亡。如此触目惊心的数字背后，都与违法违规密切相关，这表明：生产过程有法不依严重，必须严格执法。
国家颁布《劳动法》、《安全生产法》等相关法律，就是要用法规、制度来规范人的安全行为，纠正违规违章现象，并以此来划分政府和各类社会组织的安全责任，增强应对突发事件及事故灾难的能力与效率。尤其当前，有法不依、执法不严、生产经营单位安全生产违法行为严重而又不予追究的现象很普遍。由于对行政权力、企业行为的安全监督机制还不够健全，权力与利益挂钩、与责任脱钩的问题未得到根本解决。为此，全国人大常委会副委员长李铁映针对前不久开展的安全生产执法检查的情况指出；一些地方的安监部门在人员素质、执法方式、体制和工作机制等方面，存在“气不壮，不适应”，不能严格执法的问题。《安全生产法》明确规定，各级政府特别是安全生产监督部门对安全生产有权、有责严格执法。你不敢、不能严格执法，就是违法。他强调说，法治社会，要靠执法队伍来维护。有法不依、执法不严、违法不究，法就是一纸空文，安监人员是安全生产的“警官”，这把“刀”不硬，灾难就会时时威胁职工的生命。
然而，问题在于执法队伍中就有败类。例如今年3月14日发生在黑龙江七台河的特大瓦斯爆炸事故，其矿主彭国财居然是七台河市桃山区安监局副局长。这尽管是极个别的，但安全执法硬不起来却是普遍现象，这一现象的背后就是无辜矿工的群死群伤。
在孙家湾煤矿酿发灾难之前，仅辽宁阜新矿区自1960年以来，平均每3年就发生一次瓦斯爆炸事故，总共死亡437人，在分析孙家湾煤矿事故原因中，人们不仅发现该矿的检测仪器、通风系统、安全管理等方面存在着诸多缺陷与隐患；更严重的是，凡是已制定的安全技术操作规程、安全管理责任制度，没有一项得到执行和落实。从技术上分析，瓦斯爆炸完全是可防可控可避免的。因为我们已有较为成熟的技术、较为成功的经验和较完备的规章制度。可为什么还是不断发生类似事故呢？究其原因，依旧是各个环节中的违法违规禁而不止所致。另外，该矿虽配有便携瓦斯监测和自救器，但基本无人佩戴，其井下瓦斯传感器也长期存在故障；再有，该矿没有专用回风巷，未形成完整的通风系统。但最令人吃惊的是，当系统报警11分钟后，瓦斯监控值班室值班员，竟然没有按规定实施停电撤人措施，几乎事事都在和《安全生产法》唱反调，相对立。而《安全生产法》第十六条明确规定：“生产经营单位应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或行业标准规定的安全生产条件；不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。”然而，可以毫不夸张地讲，几乎所有发生矿难或其他事故灾祸的矿山及企业，没有一家是按照《安全生产法》的要求，严格执行安全规程、严肃贯彻安全制度、严密把好每一个安全关口的。这些连最基本的生产条件都不具备的企业，又何谈做到对事故的发生有预测、有预警、有预案，并能有效地构筑起一个自上而下的反应迅速、指挥有力、衔接紧密、措施完善的事故应急救援体系呢？
五要素是安全工作的综合措施
自1995年1月1日《劳动法》实施，一直到2002年6月29日《安全生产法》正式出台，一系列的劳动保护，职业安全卫生的法律、法规、条例、标准，对维护正常的安全生产秩序，保障劳动者的生产、生活安全与健康，起到了巨大的保障作用。《安全生产法》是安全生产的“保护伞”已成社会共识，每次血淋淋的事故背后都有枉法违法行为也为大家公认。但是，对安全生产是一个系统工程，需要将安全寓于生产、生活、管理和科技进步之中，并结合中国国情研究和解决安全生产问题，依然存在许多误区和盲点。为此，李毅中多次强调，搞好安全生产必须重视五个要素（安全文化、安全法治、安全责任、安全科技、安全投入）的落实。笔者认为，这五个要素确实抓住了当前强化安全生产监督管理的基本要义。无论从现实还是从长远看：安全文化是科学发展观和以人为本执政理念相结合的最佳载体；安全法规和安全责任是保障安全生产管理平稳有序的法律与道德支撑；安全科技和安全投入是技术防范和超前介入的一种强大的物质力量。如果五个要素真正成为各级政府、各类企业及每个公民的自觉意识、行动准则，创建高效、文明、安全、和谐的生产与生活环境就会成为现实。而那些被实践证明切实可行的措施和办法，一旦上升为制度和法规，就会形成一整套的适应社会需求的安全生产法律、法规体系，这对于彻底改变和扭转当前日益严峻的安全生产形式，一定会起到潜移默化且至关重要的作用。
法规与制度不能软弱无力
两千年前，法家集大成者韩非子有句名言：“国无常强，无常弱。奉法者强，则国强；奉法者弱，则国弱。”现代法治政府的建设也正是基于民富国强这一根本目的的。近几年来，安全生产的立法原则与形成过程，从一定意义上说，与社会的和谐、企业的高效、经济的发展、民意的企盼是息息相关的。
但应注意，随着社会的发展、劳动关系的日趋复杂，有些安全法律、法规、制度、标准明显滞后，特别是有的条款与国际标准和惯例相差甚远，给我国企业进入国际市场竞争造成了许多麻烦与障碍。毫无疑问，任何法律都是特定的社会环境的产物，又在特定的社会环境中运行。当今世界经济的一体化，职业安全卫生标准不仅要提高，还要与国际接轨，如果我们工作的着眼点只盯在国内或某一个区域与行业，缺乏国际视野，满足于现状，那么将来再弥补缺失和差距，势必会事倍功半、得不偿失。况且，我国现代安全生产管理机制存在的问题确实很多，不是一两句话或一两部法律法规就能解决得了的。在落实五个要素过程中，有关物质、资金方面加大投入力度似乎还好办一些，只要企业有能力、有需求、有计划就可以逐步完成；有关意识防范、教育培训、资质认定、市场准入等，也可以通过事故案例分析、总结经验教训、规范市场行为等，激发遵章守纪的自觉性，趋动自我保护的主动性。然而，实践表明，最困难最棘手的，则集中在安全执法重心的转移与宏观调控机制的完善之中。而安全执法，其本质特征首先体现于如何把依法治“险”、依法治“权”和依法治“官”统一起来并落到实处；其次，在宏观调控上，如何由权力本位向责任本位过渡，通过“安全问责制”，对各级行政监管部门的官员及企业的经营管理者们出现的决策失误、违法行政、执法不力、疏于管理、处置不当和效能低下等情形，给予通报批评、责令检查、公开道歉、辞职或免职等方式的问责，方可真正做到“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿”，从而形成完备的安全法治模式。
据媒体披露，黑龙江省七台河“3·14”特大瓦斯爆炸事故的黑心矿主是安监局副局长时，人们为之忿忿不平。一个国家公务员，拿着纳税人的钱，戴着为民谋利的帽子，开着自家的煤矿，干着官商一体的勾当，如果没有一种法治的力量来制约他们惟利是图、恃权枉法的卑鄙行径，无论国家关于安全生产的措施多么科学、法规多么全面，到了这些人手里都会成为空文；无论粘贴多少层勒令停产的“封条”，在这些人眼里不过是张毫无任何约束力的“白条”。在这次矿难中，同时失去3个亲人的张某控诉道：“这矿井我下过，井下条件简直恶劣到了极点，巷道只有一米宽，作业面大约有半米高，我们下去都是趴在地下，一点点地凿煤，这样的条件不出事才怪呢？”还有的遇难者家属告诉记者：“现在检查不都那么回事吗？走马观花，什么合格不合格？不合格也是合格。”
窥一斑见全豹，由道德沦丧引发腐败和管理缺位，早已不是个别现象。每出事故，有关部门往往总会拿出一叠“隐患整改”或“停产整顿”通知书，他们出示的目的无外乎有两个：一是做给上级看；二是捂住群众的眼。而今，一个突出的怪现象是“猫怕老鼠”，但原因并不是老鼠伶牙俐齿，而是猫心怀鬼胎；黑心矿主或事故肇事者可以和行政监管人员“讨价还价”，而事故的受害者想讨个说法的主张却常常在逃避责任的“挡箭牌”前碰个头破血流。法律的权威性、制度的严肃性、标准的规范性，在既是公务员又是大老板的彭国财眼里，简直是一文不值。刚性的法律条文面对复杂的社会关系与政治背景，竟然显得如此软弱无力不堪一击。那么多法学家们一贯追求的法的永恒价值，难道于安全生产就失去意义？
普及社会责任标准，推进职安法治进程
在剖析国内安全执法环境不好的原因时，我们的视角不妨再宽广些，要看到加入世贸组织以来，各项法律法规正在逐步与世界接轨，按照国际规则与惯例办事已成为当前最热门、最时髦的话题。因此，在推行安全法治建设进程中，认真学习，深刻领会有关劳动安全，职业卫生方面的国际标准，测评规则、认证体系等，具有十分重要的现实意义。
国际劳工组织公约、世界人权宣言及联合国儿童权益公约对健康与安全进行了明确界定，它要求，公司应为员工提供安全健康的工作环境，采取足够的措施，降低工作中的危险因素，尽量防止意外或伤害的发生；为所有员工提供安全的生活环境，包括干净的浴室、洁净安全的宿舍、卫生的食品存储设备等。这就是所谓的“社会责任标准”，与目前我国构建社会主义和谐社会，以实现人与人，人与社会，人与自然和谐相处的社会经济发展目标是完全一致的。
过去，我们片面理解发达国家的“劳工贸易壁垒”，以为仅指廉价劳动力而已，现在看来，职业安全卫生才是实质所指。如果劳动条件和职业安全现状得不到根本改变，不仅会影响国内企业的劳动关系，还会危及社会经济和政治的稳定。因此，企业在赚钱的同时需要承担相应的社会责任，国家在发展经济的同时要维护社会公平。政府和企业应未雨绸缪，从法治高度，看看自己是否在履行国际公认的社会责任与安全标准；是否在依法行政、严格执法、遵守法律中切实保障了劳动者的正当权益；是否能以国际视野、法治理念，积极而从容地迎接新一轮的世界性挑战。
下期预告
关于“五要素”的系列评说之八
工伤保险重预防 急需立法作保障
《工伤保险条例》只确认了工伤保险具有工伤预防功能，但如何实施工伤预防，条例上没有具体和明确的表达，尤其是对工伤保险的预防费用没有明确规定，实质上难以促进工伤预防和安全生产。因此，工伤保险预防功能的法制空白亟待填补。
上一篇：事故管理失误论
下一篇：事故致因理论浅述（上）