事故应急处理是安全生产的补救措施 ——论事故应急救援和调查处理制度

     鉴于我国目前仍然处在社会主义初级阶段，受生产力发展水平的制约，在短时期内还难以完全杜绝生产安全事故。我们的近期目标，是遏制重大、特大事故，预防和减少一般事故。因此，做好事故应急救援和调查处理工作不可缺少并且非常重要，这是各级人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和生产经营单位义不容辞的法定职责。《安全生产法》确立的事故应急救援和调查处理制度，对事故发生前应急救援的准备和事故发生后调查处理的组织分别进行了规范，体现了重在预防的指导思想。事故应急和处理制度主要包括事故应急预案的制定和事故应急体系的建立、高危生产经营单位的应急救援、事故报告、重大事故的应急抢救、调查处理的原则、事故责任的追究、事故统计和公布等内容。

    1.事故应急救援的重要性。生产安全事故具有突发性和破坏性。许多事故案例证明，大部分事故发生前都存在着事故隐患，显露出一定的征兆和苗头。凡事预则立，不预则废。对事故救援必须改变没有应急救援预案和组织保证的被动局面，应当采取积极主动的措施以应急需。根据已经发生的重大、特大事故的经验教训，针对本地区和本单位可能发生的重大、特大事故制定相应的应急救援预案，建立健全严密、高效的救援组织体系，对于发生重大事故尤其是那些危害性大、破坏严重的特大事故时的现场救援和人员抢救，具有未雨绸缪的作用，可以减少事故带来的人员伤害和财产损失。近几年来，由于对可能发生的重大、特大事故没有任何预见和应急预案、救援体系，一些地方和生产经营单位发生重大、特大事故时，政府和有关部门束手无策或者措手不及，指挥混乱，各部门配合不力，因而不能及时、有效地维持事故现场秩序、防止事故扩大、抢救和医治受伤人员，结果延误了救援时机，扩大了人员伤亡和财产损失，代价惨重。这些血的教训，我们应当记取。正是基于这样的思路，《安全生产法》突破了重视事后调查处理忽视事前应急准备的旧模式，将应急救援纳入事故调查处理制度之中，这对保护人民群众生命和财产安全具有重要意义。

    2. 政府的应急救援预案和救援体系。各级人民政府负责全面领导安全生产工作，在各类事故的应急救援工作中处于组织指挥的核心地位。作为一级政府要确保一方平安，必须牵头抓好事故应急救援工作。一些危险性大、波及面广的特大事故不但会对生产经营单位造成人员和财产损失，还会对周边地区造成危害。譬如危险化学品生产、储存设施、设备和核电站一旦发生特大事故，往往会对周围几平方公里、几十平方公里甚至更大范围的危害，事先如果没有应急预案和救援体系，必将带来十分严重的后果，因此有必要制定应急预案，建立健全救援体系。为此，《安全生产法》第六十八条规定：“县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急预案，建立应急救援体系。”事故应急预案应当包括可能发生的特大事故的种类，事故发生的地区、地段、地点或者单位，事故波及地区的人员、道路交通、消防设施和通道，事故可能造成的危害及其应对措施，事故救援的组织指挥，抢救伤害人员的措施以及设施、设备、器材和物品的组织供应，事故现场秩序维持和后期处理措施，等等。事故救援体系是实施应急预案的组织保证，应当明确各级救援组织机构的建立及其领导人员，确定内部分设的专门救援组织，如维持现场秩序、疏导交通、消防急救、现场处理、提供医疗和生活物品、发布信息的组织或者部门，明确各自的岗位及其职责，形成一个能够处理突发事故的救援体系。如果发生特大事故，这个体系立即启动，各级领导和工作人员能以最快速度各就各位，各司其职，统一领导，分工负责，有条不紊地开展救援工作，最大限度地救治人员和保护财产，减少损失。

    3.高危生产经营单位内部的应急救援。重大、特大事故发生最多、危险性最大、损失最严重的通常是那些从事危险物品生产、经营、储存和矿山开采、建筑施工的生产经营单位，即所谓的“高危生产经营单位”。法律将事故应急救援的重点放在高危生产经营单位。《安全生产法》第六十九条规定：“危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当建立应急救援组织；生产经营规模较小，可以不设应急救援组织的，应当指定兼职的应急救援人员。危险物品的生产、经营、储存单位以及矿山、建筑施工单位应当配备必要的应急救援器材、设备，并进行经常性维护、保养，保证正常运转。”对于这些生产经营单位来说，一般都要设立应急救援组织，配备应急救援器材、设备，保证其经常处于完好状态。一些小规模并且不适宜建立应急救援组织的小型生产经营单位。如小加油站、化工用品零售商店，也必须由专人负责应急救援工作并配备相应的应急救援器材和设备。法律虽然没有对高危生产经营单位以外的其他生产经营单位的应急救援工作作出强制性的规定，但也应根据本单位实际情况，建立专门的应急救援机构或者指定专人负责此项工作，防患于未然。

    4.事故报告。迅速及时、准确地报告发生生产安全事故，是生产经营单位和各级地方人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门的法定义务和责任。只有这样，才能尽快组织救援，防止扩大事故，挽回或者减少人员和财产损失。《安全生产法》第七十条和七十一条对此作出了明确的法律规定，主要内容是：

   （1）现场有关人员应当立即报告本单位负责人。生产经营单位发生生产安全事故后，在事发现场的从业人员、管理人员和其他人员有义务采用任何方式以最快的速度立即报告，既可以逐级报告也可以越级报告，不得耽误。

   （2）生产经营单位应当组织抢救并报告事故。生产经营单位负责人接到事故报告后，应当迅速采取有效措施组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失，并按照国家有关规定立即如实报告当地负有安全生产监督管理职责的部门，不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报，不得故意破坏事故现场、毁灭有关证据。生产经营单位主要负责人在事故报告和抢救中负有主要领导责任，必须履行及时、如实报告生产安全事故的法定职责。

    5.重大事故的应急抢救。《安全生产法》第七十二条规定，负有安全生产监督管理职责的部门接到事故报告后，应当立即按照国家有关规定上报事故情况。负有安全生产监督管理职责的部门和有关地方人民政府对事故情况不得隐瞒不报、谎报或者拖延不报。同时，有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到重大生产安全事故报告后，应当立即赶到事故现场，组织事故抢救。任何单位和个人都应当支持、配合事故抢救，并提供一切便利条件。       

    6.事故调查处理的原则。鉴于法律授权国务院制定专门的事故调查处理行政法规，所以《安全生产法》没有对事故报告和调查处理做出详细的规定。但是法律确定了事故调查处理的原则，即应当按照实事求是、尊重科学的原则，及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，并对事故责任者提出处理意见。针对事故调查处理工作存在的地方保护、避重就轻、逃脱责任等突出问题，《安全生产法》第七十五条同时规定，任何单位和个人不得阻挠和干涉对事故的依法调查处理。

    7.事故责任的追究。正确地确定事故有关人员的责任并依法追究，是总结事故教训和惩治有关责任人的重要措施。《安全生产法》第七十四条规定：“生产经营单位发生生产安全事故，经调查确定责任事故的，除了应当查明事故单位的责任并依法予以追究外，还应当查明对安全生产有关事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任，对有失职、渎职行为的，依照本法第七十七条的规定追究法律责任。”本条规定的责任主体包括生产经营单位的主要负责人、个人经营的投资人和负有安全生产监督管理职责的部门的工作人员。如果违反法律规定应予追究责任的，将要受到法律的制裁。

    8.事故统计和公布。加强事故的统计分析和事故发生及其调查处理情况的公布，是强化社会监督，总结事故教训，改进安全生产工作的重要手段。为此，《安全生产法》第七十六条规定：“县级以上各级地方人民政府负责安全生产监督管理的部门应当定期统计分析本行政区域内发生生产安全事故的情况，并定期向社会公布。”按照这条规定，凡是发生生产安全事故的单位及各有关部门，都应当依照有关事故报告、统计分析的规定，及时、准确地向当地安全生产监管部门报告，由县级以上地方人民政府安全生产监管部门逐级进行汇总、统计和分析，定期通过公共传媒予以公布。