对事故调查处理中有关问题的探讨

     在安全事故的处理中，安全生产监管部门常以“关于×××事故的处理决定”直接对事故发生单位所在地人民政府行文，要求事故发生单位所在地人民政府落实事故处理决定，当地人民政府又将上级安全生产监管部门的事故处理决定批转所属安全生产监督管理局落实。这种模式是安全生产监管部门事故处理的标准模式，也是事故处理容易落实的方式。但是，这种事故处理模式却很难落实对事故责任人员的处理决定。我们认为，这种下发“事故处理决定”的模式及事故分析中只分析直接原因和间接原因，在事故处理中直接对企业及下级管理部门的人员做出“撤职”等处分的做法，均有不妥之处。

 “事故处理决定”主送人民政府不妥

按照《国务院关于发布〈国家行政机关公文处理办法〉的通知》（国发[2002]23号）第九条关于“决定”适用于“对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”的规定，安全生产监管部门用“决定”处理事故对人民政府行文，主送单位和文种使用不当。

按照《国务院关于发布〈国家行政机关公文处理办法〉的通知》第十五条“政府各部门依据部门职权可以相互行文和向下一级政府的相关业务部门行文，除以函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式行文”的规定，安全生产监管部门以“决定”的文种直接向人民政府行文的方式不妥，违反了行文规则。事故处理结案公文应该直接向事故有关责任单位或者与该事故单位安全生产工作有关的监管部门行文，而不宜直接向人民政府行文。

 只分析直接、间接原因对事故处理不利

一些安全生产监管部门组织事故调查，编写事故调查报告时，通常只分析事故的直接原因和间接原因，而不分析主要原因和次要原因，如果直接原因和间接原因分别就是主要原因和次要原因，则依据原因分析直接对事故责任人员提出处理建议是恰当的。当事故的直接原因、间接原因与事故的主要原因和次要原因不一致时，只分析直接原因和间接原因就不妥了。

问题是事故的直接原因和间接原因中有时又分别存在主要原因和次要原因。间接原因和间接责任多为管理原因和管理责任。当管理不当或管理松弛时，管理原因和管理责任就会成为事故的主要原因和主要责任。事故处理实践中，很多事故责任人员虽然是事故的直接责任者，但其所任的职务、担负的责任和在事故发生过程中的行为却不是造成事故的主要原因。只分析事故的直接原因和间接原因，由事故直接责任人员承担事故的主要责任，这使得事故处理中一些既是事故间接原因又是事故主要原因应负主要责任的责任人员逃脱处理。

只分析事故直接原因和间接原因，易混淆主要原因与次要原因，不利于划分事故责任，对直接原因的责任人员而不是事故主要原因的责任人员加以处理，是不负责任的事故处理。事故直接原因的责任人员一般都是生产一线的工人或管理人员，这些人员处在危险的最前缘，最容易受到伤害的是他们。他们对自己的生命财产安全最关心。强调对直接责任人员的严肃处理，容易忽视由于管理失误而造成事故的有关责任人的处理。

实际上，如果对事故详加剖析，多数事故都是由于管理失误造成的，或是管理层在培训方面的工作失误，使得一线人员没有熟练掌握安全生产知识和技能，在意外事故发生时不能正确处理而造成事故；或是管理层在组织生产经营活动中的失误，使得生产经营活动一开始就隐藏着事故隐患。这些管理失误看似事故的间接原因，却是造成事故的主要原因。遗憾的是，某些事故调查报告对管理失误分析不够（或因某种原因不愿分析），使得事故处理偏离了正常的轨道，事故处理中责任划分的不准确，时常引起一线生产人员与管理层的矛盾，也不利于落实事故防范措施，这与我们多年来一直强调的领导是安全生产的第一责任人、领导重视是安全生产的关键环节不相符。

 在事故责任人员处理中，

安监部门不应直接对其作出“撤职”等行政处分

根据我国有关规定，只有国家行政监察部门有权对没有人事管辖权的行政监察对象作出行政处理决定，其他部门（包括安全生产监管部门）没有权力对无人事管辖权的人员作出行政处理。从《企业职工奖惩条例》来说，对企业职工的处理，应由职工代表大会或职工大会决定，各级安全生产监管部门和单位所在地人民政府均不能对企业人员作出处理决定，否则就违反了《企业职工奖惩条例》的规定，构成了对《企业法》、《公司法》赋予企业正常生产经营权利的干涉。各级安全生产监管部门在事故处理“决定”中直接对事故责任人员作出处理决定是不适当的。当事故处理需要对事故责任人员做出处理时，应当是“依据×××规定，建议给予×××处分”。

 上级安监部门做出处理决定后，

由事故发生单位所在地人民政府实施是否合适

前面我们已经论述了没有人事管辖权不能直接对企业职工做出行政处理决定，显然再由事故发生单位所在地人民政府实施上级安全生产监管部门的事故处理决定已是不合适了。

对事故责任人员的处理应当是“谁做出处理决定由谁负责落实”。如果上级安全生产监管部门对事故责任人员的处理改为“建议给予×××处分”，由事故发生单位及有关部门对事故有关责任人员按照人事管辖权限分别做出处理决定，事故处理才能较好地得到落实。

综上所述，我们认为：

1．各级安全生产监管部门对事故批复结案时，应当直接对事故单位或者事故单位的主管部门直接行文，使用“关于对×××事故报告的批复”、“关于对×××事故的处理意见”等类似的标题较为妥当。

2．各级安全生产监管部门在对事故责任人员的处理决定中，只能依照《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国矿山安全法》和有关法律法规做出行政处罚的决定。涉及对事故责任人员的行政处分时，应以“建议（有人事管辖权的部门）按照干部人事管理权限对×××给予×××的行政处分”的形式进行处理，做到依法行政，避免安全生产监管部门因事故批复结案用语不当而处于被动。

3．事故分析时应加强对管理失误的分析，查清导致事故的根本原因，使各有关责任人员都受到与其责任相应的处理，真正做到公正严明。