事故调查处理要规范

　　如何规范事故的调查处理，从事故中汲取经验教训，落实安全措施，是安全生产监督管理部门的一项重要工作。由于种种原因，目前在事故调查处理中还存在许多问题，主要是随着我国经济改革的不断深化，事故调查处理相关法规不完善、部门职能未法定化、部门职能交叉等问题凸显，给事故调查处理带来一系列问题。

 

事故的定义需要明确，有关法规适用范围需要调整

目前，我国事故调查处理的主要法规依据是《安全生产法》、《企业职工伤亡事故报告和处理规定》（国务院第75号令，以下简称75号令）、《特别重大事故调查程序暂行规定》（国务院第34号令，以下简称34号令）、《安全生产违法行为行政处罚办法》等。

《安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法”。按照这一规定，个体工商户的安全生产是《安全生产法》的调整范围。但《安全生产法》又规定，事故调查和处理的具体办法由国务院制定。《安全生产法》实施以后，国务院还没有出台有关事故调查处理的具体法规，目前只能依据1991年的国务院75号令。《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第二条规定“本规定于适用于中华人民共和国境内的一切企业”，第三条又规定“本规定所称伤亡事故，是指职工在劳动过程中发生的人身伤害、急性中毒事故”。这就出现如下问题：

个体工商户不是企业，其生产经营活动中发生的事故显然也不在《企业职工伤亡事故报告和处理规定》的调整范围，安全生产监督管理部门对个体工商户在生产经营活动中发生的事故进行调查处理没有适用的法规依据。

同理，对没有取得个体工商户营业证照的个体在组织或者参与生产经营活动（如个体轮式起重车辆在起重作业）中发生的生产事故也不在现有法规的调整范围，只能让受害者“打官司”。

如果企业发生生产事故，事故的受害者不是企业职工，或不是在劳动过程中发生的，也不在现有法规调整的范围内。这就影响了此类事故调查处理的“合法性”。

 

事故调查

《企业职工伤亡事故报告和处理规定》第十条规定：“死亡事故，由企业主管部门会同企业所在地设区的市（或者相当于设区的市一级）劳动部门、公安部门、工会组成事故调查组，进行调查”。这里又遇到以下问题：

一是随着经济的发展，企业总量大幅增加，事故总量较大，重大以下死亡事故由市（州、地）有关部门组成事故调查组进行调查的规定显然不适应的现状，县（市、区）有关部门在事故调查处理中没有法定的作用。

二是非公有制企业的数量已超过公有制企业，多数企业已不再有主管部门，事故调查的牵头部门（组长单位），是由行业主管部门来牵头还是由安全生产综合监督管理部门牵头，目前有很大的争议。牵头单位对事故调查处理有很大的影响。行业主管部门牵头，有对专业及行业规定熟悉，从专业上讲有利于事故的调查处理，行业主管部门目前也都“争”当组长单位。但是，由行业主管部门牵头又有许多不利于事故调查处理的一面。但在生产事故行政责任追究中，行业主管部门及相关人员因与行业所管理的企业关系密切，有时会成为行政责任追究的对象，这必然会影响事故原因的调查、证据的收集及对责任人处理的公正性，同时又影响到事故结案后的行政复议。行业主管部门不是事故处理的行政复议对象，行政复议的对象是各级安全生产综合监督管理部门，行业主管部门牵头会使事故调查处理的牵头部门与复议部门“脱钩”。国家安全生产监督管理局也主张，有行业主管部门的由主管部门牵头调查，目的是为处理好与相关部门的关系，却没有考虑到各级安全生产监督管理部门是行政复议对象这一点。

三是对没有上级主管部门，也没有行业主管部门的企业发生的生产事故，法规也没有明确由哪个部门牵头组织调查。

电力行业体制改革后，在安全生产上目前将电监会视为电力行业主管部门，但各省（市、自治区）没有电监会，经贸委或发改委虽对电力行业企业进行管理，但实际没有参与过电力企业生产事故的调查处理。电力企业视为有主管门还是视为无主管部门，也涉及到由哪个部门牵头组织事故调查处理的问题。

四是国有大型企业的分公司、子公司、厂分布全国各地，这类企业发生生产事故后，其上级单位是否可以合法参加事故的调查处理，法规上也没有明确的规定。

五是公安部门在参加生产事故调查方面需要进一步加强协调。目前，市（州、地）级公安部门基本没有派人参加事故的调查，也没有履行委托下级公安部门参加事故调查的手续，参加死亡事故调查的多为县（市、区）公安部门甚至是派出所公安人员，而且公安部门一旦确认不是案件，多数不再继续参与调查，使事故调查组的合法性受到质疑。

六是重特大事故的调查需要当地政府的配合和支持。由上级部门组织的事故调查，当地政府是否参与，法规中也没有明确的规定。近年来国家组织的多起特大事故的调查中，都有当地政府领导参加事故调查组。既然需要，法规上就应明确，应当法制化。当然对地方保护严重，当地政府不宜参加的个案另当别论。

 

事故处理

在事故的处理中存在如下问题：

一是事故处理（或结案）的公文形式有待调整。目前国家局、各省局事故结案中多以批复的形式结案，这也是《企业职工伤亡事故报告和处理规定》所规定的结案形式。但笔者认为，批复是相对请示而行的公文。通常事故调查就是本级安全生产监督管理部门组织的，自己对自己组织的事故调查结果（调查报告）进行批复总觉不妥。甚至在行政复议中，有的省法制办还以事故结案公文形式与《企业职工伤亡事故报告和处理规定》不一致为由，要求安监部门重新结案。

二是《企业职工伤亡事故报告和处理规定》只对结案的时间提出了要求，没有明确应由哪个部门代表政府负责事故的结案工作。

三是法规设置的前置条件使安全生产监督管理部门难于对事故单位实施经济处罚。《安全生产法》第八十条、第八十一条及《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十五条都对生产经营单位发生事故以后如何实施经济处罚做出了规定，但没有规定对发生事故的生产经营单位可以实施经济处罚，只对主要负责人的经济处罚作了规定，而且有前置或限制条件：一是“有前款（注：未建立、健全本单位安全生产责任制的）违法行为，导致发生生产事故”；二是只“对个人经营的投资人处……罚款”；三是“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正……有前款违法行为，导致发生生产事故，……尚不够刑事处罚的……处二万元以上二十万元以下的罚款”。

这就是说，对许多发生事故的单位不能实施经济处罚。虽然企业发生了生产事故，但如建立、健全了本单位安全生产责任制就不能处罚；相关部门未检查或未发现其违法事实又未责令限期改正而发生事故的不能实施经济处罚；够刑事处罚的不能实施经济处罚。前述问题已严重制约了对发生事故的单位及负责人进行经济处罚。

四是对企业职工、公务人员的行政处分，事故调查处理的法规应进一步作出明确规定。表面上看，对职工的行政处分是由事故调查组提出的建议，安全生产监督管理部门只作了批复，没有对职工直接做出行政处分决定，实际不然。事故结案后，企业要依据“批复”和调查报告中的建议对职工进行相应行政处分，实际就是由安全生产监督管理部门对职工做出了处理决定，不过由企业落实罢了。而目前对在事故中负有责任的企业职工进行行政处分，主要依据的是国务院《企业职工奖惩条例》，但该条例的执行主体是企业，且它只适用于全民所有制企业和城镇集体所有制企业的职工。安全生产监督管理部门对生产经营单位的职工做出行政处分（不管是以批复还是以其它形式）没有法规依据。另外，对非公有制企业职工的行政处分没有什么实际意义。

对国家公务员和国家行政机关任命的其他人员进行行政责任追究也需在事故调查处理的法规中做出明确的规定，以便于操作。

五是特种设备事故不应特殊。中央编办在《关于国家安全生产监督管理局（国家煤矿安全监察局）主要职责内设机构和人员编制调整意见的通知》中，一方面规定国家局承担国务院安全生产委员会办公室的日常工作，负责国务院特别重大事故调查处理和办理结案工作（相应的，各级安委会办公室分别组织省、市、县级政府特大、重大和一般死亡事故调查处理和办理结案工作），一方面又规定特种设备事故的调查处理由国家质量监督检验检疫总局负责。负责是什么意思呢，安全生产监督管理部门、监察部门、工会是否参与特种设备事故的调查处理工作呢，特种设备事故的办理结案由质监部门独家负责吗。这一规定显然违背了《企业职工伤亡事故报告和处理规定》的基本精神。

六是事故处理与善后工作脱节，受害人不能及时得到赔偿。事故发生后，有的业主不愿主动承担赔偿责任，坚持要等事故结案后再开始理赔。追究业主刑事责任的，还要待法院判决，使受害者亲属不能得到及时赔偿，直接影响社会稳定。另外，为防止业主转移财产，保证善后处理能够落实，需要扣押财产、查封帐户，在这方面的操作或与相关部门的工作衔接上也需做出明确规定。

七是对移交司法机关的事故责任人应当先对其实施经济处罚。《安全生产法》和《安全生产违法行为行政处罚办法》都规定，导致发生生产事故尚不够刑事处罚的再处于罚款。安全生产监督管理部门将相关案件移交司法机关后，如果司法机关认为相对人不构成犯罪，又不及时向安全生产监督管理部门反馈信息，责任人就不会受到行政处罚而逃避应负的责任。为避免这种情况的发生，对责任人实施经济处罚后再移交司法机关较为合适。（董植贵：新疆安全生产监督管理局）