加强安全生产监督管理　保障非公有制经济的健康发展

　　为贯彻落实全国安全生产工作会议精神和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》，总结交流和推广广东非公有制企业安全监管试点经验，深入分析非公有制企业安全生产工作的规律特点，探讨加强安全监管的有效途径，进一步明晰思路，推进监管理念、监管体制和方法手段等方面的创新，建立安全生产长效机制，力求从根本上改善非公有制企业的安全状况，促进非公有制经济的健康发展。
    一、深刻认识加强非公有制企业安全监管工作的重要性
    非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。党的十六大报告指出：“必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。”十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，从消除体制性障碍，完善法律制度，加强政策引导等方面，提出了促进非公有制经济快速发展的一系列措施。温家宝总理在《政府工作报告》中强调：“要大力发展和积极引导非公有制经济，保护非公有制企业的合法权益，改进服务和监管，支持和鼓励有条件的企业做强做大”。
    非公有制经济在为国民经济持续快速发展和社会稳定做出巨大贡献的同时，也存在着一些不容忽视的问题。目前最突出的就是安全状况不好，伤亡事故多发，职业危害严重。2003年全国非公有制工矿企业共发生事故8713起，死亡9708人。事故起数和死亡人数分别占全国工矿企业的65％和66％。2001年以来全国发生的一次死亡3人以上的重特大事故，70％的发生在非公有制企业。接连发生的小煤矿瓦斯事故等，给人民群众生命和公私财产造成严重损失，影响了社会稳定大局。职业健康方面存在的问题更为严重。全国私营个体企业每年新增职业病患者约50万人，令人触目惊心。
    应该肯定，大多数非公有制企业是遵守国家法律、愿意做好安全生产和劳动保护工作的。安全生产法律意识淡漠，根本不关心工人生命安全和身体健康的业主，只是极少数。造成非公有制企业安全状况不好的原因，客观地分析：是由生产力发展水平低、企业管理水平低和从业人员素质较差所致。
    非公有制企业的安全生产问题，已经成为当前安全生产工作领域中的突出矛盾，成为全社会关注的热点。不仅制约着全国安全生产状况的稳定好转，也严重地阻碍着非公有制经济自身的健康发展；不仅是一个经济问题，也是一个严重的社会问题和严肃的政治问题。
    要从以下几个方面，充分认识抓好非公有制企业安全监管工作的重要性。
    第一，加强对非公有制企业安全监管，是践行“三个代表”重要思想和保障人权的要求。相对于公有制企业和大企业，非公有制企业特别是小企业的从业人员，属于社会弱势群体。他们的生存状况比较艰难，安全健康权益更容易受到侵害。十届人大二次会议审议通过的宪法修正案，明确提出“国家尊重和保障人权”。劳动者的生命安全和身体健康权利，是人权的最基本内容。学习实践“三个代表”重要思想，坚持立党为公、执政为民，就必，须更加关注非公有制企业的安全生产问题，切实保障从业人员的安全和健康。
    第二，加强非公有制企业安全监管，是推动非公有制经济健康发展的需要。非公有制企业的发展，必须以安全生产为前提，建立职业安全健康水平不断提高的基础上。而一些小企业的垮台，除了经营不善之外，安全生产没有搞好也常常是一条直接原因。以矿山企业为例，近年来凡发生了三人以上死亡事故的小煤矿和小矿山，由于直接和间接经济损失很大，加上民事赔偿和刑事责任追究等因素，很少有继续维持下去的。同时还要看到，企业产品出口和参与国际竞争，也需要做好安全工作。“带血的煤”和“带血的产品”，无疑会成为某些西方国家限制我国产品出口、制造贸易壁垒的口实。为了使非公有制企业顺利进入国际市场，理直气壮地参与国际竞争，必须对其安全生产实施严格的监督和管理，必须把伤亡事故大幅度降下来。
    第三，加强非公有制企业安全监管，是落实科学发展观，推动经济社会协调发展的需要。以人为本是科学发展观的本质和核心，全面、协调、可持续发展是科学发展观的基本内容。安全生产着眼于人，旨在保护劳动者的生命安全和健康，体现了以人为本的先进思想和科学理念。
    第四，加强非公有制企业安全监管，是法律赋予各级政府的职责。十届人大二次会议通过的《宪法修正案》进一步规范了对非公有制经济的表述，明确规定：“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”。实施安全监管，保证非公有制企业的安全生产，是对非公有制经济综合监管的重点。安全监管同时又是政府社会管理和市场监管的重要内容，是各级政府及其安全生产监管部门的基本职责。我们必须尽职尽责，把监管工作做到位。
    第五，加强非公有制企业安全监管，是推动全国安全生产状况稳定好转的需要。全国的安全生产状况，是各类企业安全状况的综合反映。非公有制企业的安全状况能否改善，对全国安全生产状况的稳定好转具有决定性作用。一是从基础性因素看，非公有制企业是最缺乏安全把握的。无论是从设施设备、管理水平、员工素质，还是从劳保待遇、医疗救助条件哪个方面看，私营个体企业都难以与公有制企业以及混合所有制企业相提并论；二是从发展趋势看，随着公有制经济在一些领域逐步退出，私营个体非公有制经济将全面进入国民经济各个相关行业，这类企业在安全生产工作全局中的位置将越来越重要；三是从这些年的实际情况看，非公有制企业伤亡事故呈逐年上升趋势。与2002年相比，2003年全国非公有制工矿企业事故增加1632起，多死亡1682人，分别上升23％和21％。一些经济大省上升幅度更大一些。
    总之，非公有制企业的安全生产工作事关重大。我们一定要从“三个代表”重要思想和大局高度，充分认识加强非公有制企业的安全监管的重要性，进一步强化责任意识，增强抓好安全监管工作的自觉性。
    二、学习借鉴广东经验，创新非公有制企业安全监管工作思路
    党中央、国务院对非公有制企业的安全生产问题非常重视。党的十六大以来，针对一些小煤矿、小矿山、私营游戏娱乐场所等接连发生的重特大事故；中央领导同志相继作出一系列重要批示，要求我们认真研究这类企业安全生产的规律特点，有针对性地采取对策措施。年初，国务院作出了《关于进一步加强安全生产工作的决定》，明确了安全生产工作的地位作用、指导思想、目标任务、政策措施、工作重点和工作格局等。《决定》明确指出，小企业是当前安全管理的薄弱环节，各地要高度重视企业的安全生产工作，切实加强监督管理。强调要从组织领导、工作机制和安全投入等方面人手，逐步探索出一套行之有效的监管办法。《决定》其它方面的内容，对非公有制企业安全生产工作也都具有很强的现实针对性。
    一个时期以来，国家安全生产监督管理局把加强对非公有制企业的安全监管，作为安全生产工作的重中之重来抓，从法制建设、经济政策、管理体制、监督机制等方面，进行了积极的探索。在调查研究的基础上，下发了《关于加强非公有制小企业安全生产监督管理的意见》，对贯彻落实《安全生产法》构建的企业主要负责人安全资格制度、安全生产责任制度、企业安全工作机构力量配置制度、安全培训制度、注册安全工程师制度、工伤保险制度等“六项制度”提出了具体要求，强调要把依法监管和搞好服务结合起来，寓监管于服务之中；以事故多发、人民群众普遍关注的行业和领域为重点，集中开展了安全生产专项整治，关闭整顿了一大批非法和不具备安全条件的小矿、小厂、生产经营网点；建立了安全生产许可制度，把安全生产与资源、环保、用地等一样，纳入行政许可的范围，严格了市场准人和源头管理；针对企业安全投入不足、基础工作薄弱问题，研究出台了强制性提取安全费用、提高企业对伤亡事故赔偿标准和安全生产风险抵押等经济政策，进一步强化了政策的导向作用。
    与此同时，各地政府及其安全监管部门也都围绕着加强对非公有制企业的安全监管，做了大量的工作。如四川开展的“百个安全生产示范乡镇”活动。河南省平顶山市对小煤矿实行技术矿长、安全矿长和驻矿监管干部“三委派”制度。广东深圳市在小企业全面推行注册安全主任制度。山东青岛市实施“安全监管无缝隙”工程。山西省实行“关小上大、能力置换”；晋城市对小煤矿瓦斯和通风实行集中监控。黑龙江省狠抓小煤矿安全质量主项达标。福建省全面推行“一法三卡”制度。所有这些，对于推动非公有制企业的安全生产工作，都起到了积极的作用。
    为了进一步做好对非公有制企业的安全监管工作，探索更加行之有效的监管方法和途径，选择了广东进行试点，主要是基于以下考虑：
    第一，广东目前正处在工业化中期，具有一定的代表性和典型意义。目前广东全省人均GDP约2000美元，珠江三角洲地区已经超过3000美元，正处在由事故多发向基本稳定的过渡阶段。广东的安全生产工作搞好了，事故总量得到了有效的控制甚至下降，具有很强的说服力，对于全国进入工业化中期之后如何抓好安全生产工作，在经济快速增长的同时把事故降下来，具有重要的指导意义。
    第二，‘广东非公有制经济快速成长，非公有制企业安全生产与经济发展的矛盾比较突出。改革开放以来，省委、省政府采取一系列方针政策，大力扶持和发展非公有制经济。非公有制企业门类众多；大中小类型齐全，已经成为区域经济发展的强大支柱。同时非公有制企业安全生产问题也比较严重，2002年全省工矿企业的生产安全事故，75％发生在非公有制企业。非公有制企业事故多发，已经成为影响经济发展的重要因素。
    第三，广东省委、省政府以及佛山市委、市政府对安全生产工作很重视，而且富有创新精神。他们坚持立党为公、执政为民，把加强对非公有制企业的安全监管，作为“民心工程”、“一把手工程”来抓，取得了很好的效果。
    在一年来的试点工作中，广东省以及佛山市把党中央、国务院关于大力发展非公有制经济和加强安全生产工作的指示精神有机地结合起来，通过试点，不仅改善了非公有制企业安全状况，促进了全省安全生产形势的稳定好转，而且为全国非公有制企业安全监管工作探索了路子，创造了新鲜经验。
    加强非公有制企业的安全生产监督管理，是一项长期艰巨的任务。我国安全生产工作领域目前存在的三大矛盾，决定了监管工作的任重道远。
    一是经济发展阶段的矛盾。我国目前正处在社会主义初级阶段。生产力发展水平的不均衡，制约着安全状况的稳定好转。二是结构上的矛盾；在社会转型期，结构性矛盾对安全生产的影响非常突出。三是体制上的矛盾。我国安全生产的监督管理体制几经变革，从国家层面来讲，正在逐步理顺。但从全国来看还不够健全完善。
    上述表明，我国安全生产工作面临的挑战是严峻的，任务是艰巨的。要彻底扭转非公有制企业事故多发的现状，实现全国安全生产状况的稳定好转，需要付出长期不懈的艰苦努力。
    广东非公有制企业安全监管工作实践，一方面增强了我们的信心，另一方面，也为我们进一步创新安全监管思路，提供了启示和借鉴。概括地讲主要是以下六条：
    一是必须把加强安全监管与大力发展非公有制经济有机统一起来，更新思想观念。监管是手段，发展是目的。严格的安全监管是非公有制经济健康发展的必要条件。如果把监管和发展二者对立起来，就可能导致两种错误倾向：一种是忽略监管，另一种是忽略发展。这两种倾向都不符合中央的指示精神，都是要注意防止的。
    二是必须坚持服务宗旨，推动监管理念的创新。要深刻领会、认真贯彻国务院《决定》“寓监管于服务之中”的要求。
    三是必须用发展的办法解决发展中的问题，推动监管方式方法的创新。非公有制企业的安全生产问题，是非公有制经济发展过程中的问题，必须用发展的办法来解决。
    四是必须要让安全监管进入发展地方经济的主战场，推动监管体制创新。工业园区和乡镇非公有制企业比较集中，既是发展地方经济的主战场，也是安全监管必须进入的主阵地。
    五是必须以建立长效机制为目标，推动监管工作机制创新。在一段时间里，针对非公有制企业安全生产工作方面的某个突出问题，集中开展某项活动，是必要的，也是有效的。但是要从根本上解决非公有制企业的问题，必须着眼长远，在建立长效机制上狠下功夫。
    六是必须强化企业责任主体，创新非公有制企业安全生产工作格局。国务院《决定》明确的“五句话”格局，完全适应于对非公有制企业安全监管工作，在试点工作中也得到了充分的体现。
    总之，试点工作的成功，为进一步加强监管工作，增进监管工作的针对性和实效性，提供了丰富的经验和有益的借鉴。我们要珍惜试点工作成果，通过总结和推广试点经验，在前一阶段工作的基础上，创新监管工作思路，把对非公有制企业的安全监管提高到一个新的水平。
三、突出重点，全面推进安全生产
    在党中央、国务院的领导下，依靠各地区、各单位的共同努力，今年安全生产工作开局比较顺利。一季度事故总量同比减少1．38万起。工矿企业特别是煤矿的安全生产状况明显趋于好转。一季度全国工矿企业共发生一次死亡10人以上特大事故7起，死亡139人，同比分别下降53％和58％；煤矿发生事故517起，死亡868人，同比分别下降20％和24％；煤炭生产百万吨死亡率1．73，同比减少1．8，下降幅度51％。
    我们的工作虽然取得了一定成绩，但目前全国的安全生产形势依然相当严峻：一是事故总量仍然过大，损失惨重。一季度虽然事故起数下降，但死亡人数增加了1430人。二是特大事故尚没有得到有效遏制。一季度全国发生特大事故41起，死亡618人。三是公共安全领域事故呈上升趋势。四是职业危害相当严重。据有关资料统计，全国实际接触有害作业职工约2500万人，每年约70万人患职业病，累计尘肺病患者已达56．91万人。
    党和政府一向高度重视安全生产工作。十六届三中全会《决定》和中央经济工作会议，都再次强调了安全生产工作的重要性。温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出，一个时期来重大安全事故接连出现，给人民群众生命财产造成严重损失，教训极为深刻；强调要以对国家和人民高度负责的精神，强化安全监管，加强安全专项整治，落实安全防范措施，健全安全责任制。坚决查处各类安全事故，依法追究有关人员的责任，维护法制和纪律的严肃性；强调要坚持安全等方面的标准，严格市场准人。
    为了把党中央、国务院关于加强安全生产工作的一系列重要指示落到实处，尽快实现我国安全生产状况的稳定好转，必须进一步强化安全生产责任意识，正确处理安全与生产、安全生产与经济效益、安全生产与经济社会发展等关系，自觉坚持“安全第一、预防为主”的方针；必须认真贯彻国务院《决定》和全国安全生产工作会议精神，紧密联系本地区和本单位的实际，有针对性地采取措施，切实解决好安全生产工作中的突出矛盾和问题；必须在继续抓好非公有制企业安全监管这个重点的同时，切实做好其它各类企业和各个方面的工作，扎实有效地推动安全生产工作。
    要继续深化安全生产专项整治，消除重大隐患。要把煤矿、道路和水上交通等公众聚集场所消防安全作为专项整治的重点，坚持不懈地抓下去。煤矿突出瓦斯治理，落实“先抽后采、监测监控、以风定产”的十二字方针，提高煤矿综合防范能力。同时要抓紧解决薄弱环节和突出问题，严防重特大事故的发生。要进一步加强安全生产法制建设，加大监管、监察执法力度。全面实施《安全生产许可证条例》，从源头上制止不具备基本安全生产条件的企业进入市场。继续加大对《安全生产法》等法律法规的宣传普及，提高全民安全法律素质。要广泛开展安全质量标准化活动，强化企业安全生产基础工作。要加快生产安全应急救援体系建设。整合利用现有应急救援资源，建设区域性应急救援基地，建立具有快速反应能力的专业化救援队伍。要继续加强安全生产宣传教育工作。按照“以人为本、安全第一”这一主题，组织开展好2004年的“安全生产月”和“安全生产万里行”活动。充分发挥电视、网络、报刊等大众媒体的作用，保持正确的舆论导向，实施有效的舆论监督。营造“关爱生命、关注安全”的舆论氛围，强化全民安全意识。
  　  综上所述，非公有制企业安全监管和安全生产工作，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定大局。为适应新形势、新任务的要求，必须进一步加强安全监管队伍的自身建设，努力培育一支适应市场经济发展要求的“政治坚定、业务精通、作风过硬”的监管队伍。各级安全监管机构是《安全生产法》的执法主体，肩负着综合监督管理和行政执法的重任。我们一定要发扬求真务实精神，更加积极负责、扎实认真地做好工作，不断强化责任意识和协调意识；不断强化依法行政观念和综合监管观念。努力开创我国安全生产工作的新局面，为完善社会主义市场经济体制，实现党的十六大提出的全面建设小康社会的宏伟目标，创造安全稳定的环境!
   　　（摘自：《中国煤炭企业管理》2004.5）