[摘 要] “企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产宏观管理体制的确定，对我国安全生产工作起到了积极的促进作用。但是，随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的建立，该管理体制的概念和内容已不能适应当前形势发展的需要。为此，笔者建议使用“安全生产运行机制”的概念代替“安全生产管理体制”的概念，并提出我国应该建立和完善“国家监督，部门负责，企业自律，职工维权，中介服务”的安全生产运行新机制。
[关键词] 安全管理 安全生产 管理体制 运行机制
1 安全生产管理体制的含义和由来
所谓体制，是关于一个组织系统的结构组成、管理权限划分等组织制度方面的综合概念。大到一个国家，小至一个企事业单位，均有其自身的体制。不同类型和功能的组织系统，它们的体制一般是不同的，例如政府部门和生产企业二者的体制截然不同。
安全生产管理体制就是指安全生产管理中各相关方(政府、企业、职工)的制约关系、权力和义务的划分、管理运行机制等的综合体现。
1983年，劳动人事部、国家经济委员会、中华全国总工会在《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》的通知中，提出了在我国安全生产工作中实行国家劳动安全监察、行政管理和群众(工会组织)监督相结合的工作体制，后来经过国务院的批转，正式确立为我国的安全生产工作体制。通常将这个工作体制称为安全管理的“三结合”体制。一般认为，“三结合”体制的制定，明确了国家监察、行政管理和群众监督三者的权限、职责、任务及其相互关系，使三者从不同层次、不同角度、不同方向贯彻执行“安全第一，预防为主”的工作方针，协调一致地实现安全生产的共同目的。
随着安全管理实际工作的不断推进，人们逐渐认识到“三结合”的安全管理工作体制并不完善，其中还缺少一个重要的环节——行业部门的责任。实际上，安全生产的参与者主要是企业、职工和政府3个方面，而企业是安全生产的主体。但是，从我国计划经济运行机制来看，企业要受到行业主管部门和经济管理部门的管理，包括企业领导层人事的安排、经营计划的制定、原材料的供应、产品的销售、利润的分配等等。因此，企业与行业主管部门之间具有行政上的隶属关系，行业主管部门是连接政府与企业的主要环节，企业的安全管理工作也要受到行业主管部门的领导和控制。在安全管理体制中，“行政管理”应该包含行业管理和企业自我管理两个层次，这两个层次的安全管理机制、对象和职责等并不相同。为了使安全管理体制更加符合实际，国务院1993年50号文《关于加强安全生产工作的通知》中正式提出：实行“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产管理体制。为了方便起见，将其称为“四结合”体制。
该体制实际上是我国安全生产管理的宏观体制，以区别于国家安全监察体制、企业安全管理体制等具体的体制。
2 安全生产管理体制已不能适应市场经济发展的形势
安全管理体制的确立和修订对我国安全生产管理工作产生了积极的推动作用，使人们在思想上、制度上，对安全生产管理工作的体制更加系统化、明朗化，在计划经济时期发挥了重要作用。
可是，随着我国改革开放的不断深入和市场经济的逐步建立，笔者认为，安全生产管理体制的概念及内涵已不能适应经济发展的需求，必须加以修订和完善，其理由如下：
1) 市场经济下的生产模式与计划经济完全不同
如前所述，“体制”是关于一个组织系统的结构组成、管理权限划分等组织制度方面的综合概念。在计划经济时期，我国的生产模式是从国家到行业到企业再到职工，形成一个层次化的行政组织管理系统，企业相当于国家的一个部门，职工是国家的工作人员。在此系统中，每个层次各司其职，各有其责，当然安全管理亦是如此。在这种背景下，提出安全生产管理的宏观管理体制是完全合理的。
然而，在市场经济条件下，生产模式完全与计划经济不同，生产的主体——企业，不再受国家和行业的指令性控制，转而受到市场运行机制的控制；企业管理人员不再是国家干部，职工也不再是国家工作人员。总之，过去的国家直接管理的生产组织系统已不复存在，再使用过去的安全管理的宏观的“体制”概念显然不合适了。
2) “四结合”体制中的问题
(1)关于行业管理问题
即使勉强还可以沿用“体制”的概念，也需要对“四结合”体制的内容进行改变和修正，以适应当前及今后的形势。“四结合”体制中“行业管理”的问题尤其突出。在国家极力推行企业制度改造、转换经营机制，逐步取消行业部门对企业直接管理的大环境下，安全生产管理体制中的“行业管理”就成了无本之木，自然也要销声匿迹。
(2)关于企业负责问题
对于安全生产工作，企业肯定要负起遵法守法的责任，但是要负责的不仅仅是企业，许多政府部门和权力机构同样要对企业的安全生产负责。大量事实说明，这些部门和机构只行使职权而不承担责任的结果极有可能带来职权的滥用或无用。因此，只提企业负责是远远不够的，有关政府部门的不负责任甚至比企业的不负责任对安全生产的危害更大。
(3)关于群众监督问题
群众监督的出发点是正确的，即职工群众为了自身的利益，要监督企业搞好安全生产。“监督”的行为一般是发生在主人对仆人、上级对下级的情况下；除非被特别授予了监督权，否则下级是不可能监督上级甚至是同级的。在计划经济时代，从理论上说，工人群众是企业的主人翁，企业行政领导是群众的公仆，因此，可，以有安全生产上的“群众监督”之说，虽然这种监督在绝大多数情况下形同虚设。
实际上，随着市场经济体制的建立和企业经营机制的转变，职工与企业的关系也发生了彻底的改变，企业的主人只能是企业资本的占有者，而不占有企业资本的普通职工，只是与企业建立了一种劳务关系。企业职工依据这种劳务关系，是无法对企业进行监督的。
3) 寻求全新的途径和手段对安全生产宏观调控
笔者认为，既然现行的安全生产管理体制已经不适应当前我国经济改革的形势，与其对它修修补补，不如干脆放弃“管理体制”这一提法，寻求新的途径和手段，实现对安全生产的宏观调控。
4) “体制”与“体系”术语需统一
还有一个不太大的理由。“体制”与“体系”在英看中应该是同一个词“system”。这样在对外交流对，将会把完全是不同概念的“安全管理体制”和“安全管理体系”均翻译成“Safety Management Sys—tem”。恕笔者孤陋寡闻，不知过去这个问题是如何处理的。为避免此类麻烦，不如在汉语中不再使用“安全管理体制”一词。
3 使用安全生产运行机制的概念更为合理
为了保持安全生产管理体制中合理的思想和工作方法的延续性，可以使用安全生产运行机制来代替安全生产管理体制的说法。
所谓“机制”，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式(现代汉语词典修订本．北京：商务印书馆，1997)。由此安全生产运行机制的概念则可以定义成：与安全生产工作正常运行有关的各部分(即国家、企业、员工、社会组织等)之间的相互关系和相互作用的方式。从该定义可以看出，运行机制的概念强调的是安全生产系统的各组成部分之间处于何种关系以及如何相互作用，不存在诸如组织结构、管理权限划分等在管理体制中所含有的概念，从而更准确地反映了当前安全生产工作系统的本质。
借用安全生产管理体制的描述模式，可以将我国应该建立健全的安全生产运行机制的内容归纳为5个部分，20个字，即“国家监督，部门负责，企业自律，职工维权，中介服务”。下面对每个部分的具体含义进行说明。
3．1 国家监督
国家监督是指国家授权某政府机构代表国家行使对职业安全卫生进行管理的职能。其中“监督”的含义应包括三方面：监察、指导和服务。
1) 监察
即国家劳动安全生产监察，是由国家授权某政府部门对各类具有独立法人资格的企事业单位执行安全法规的情况进行监督和检查，用法律的强制力量推动安全生产方针、政策的正确实施。
2) 指导
指导则是国家有关部门通过制定和发布相应的安全生产方针、政策、要求等，为企业搞好安全生产工作指明方向和道路。
3) 服务
服务就是通过向社会提供国内外劳动安全信息咨询、为安全素质较高的人才创造更有利的就业机会、开展安全宣传教育和文化活动、促进安全科学技术研究和安全产业的发展等手段帮助企业提高安全管理工作的水平。
总之，国家监督机制就是国家通过监察、指导、服务等方式，为企业搞好安全生产创造一个良好的大环境，以促进企业实现安全生产的“自律”。
3．2 部门负责
1) 部门负责的概念
部门负责是指与安全生产有关的各级政府部门和权力机关，以及这些部门的责任人，对企业的安全生产工作负有直接或间接的责任。
2) 部门的责任与权利
责任与权利是相对应的。各级政府部门和权力机关对企业生产经营活动具有审批权、许可权、审查权、认证权、验收权、处罚权等，在这种种权力中，有些与企业的安全生产直接相关，有些与企业的安全生产间接相关。应该针对这些权力和权力的执行过程，制定出权力部门和负责人员的有关安全生产方面的更加详细的职责，只有职责真正明确了，责任的承担才是合理的、令人心服口服的。
3) 关于特大事故责任追究
国务院最新颁布的《特大劳动安全事故行政责任追究的规定》的行政法规就是为了建立起“部门负责”的机制。笔者认为，仅仅制定该法规还不够，应该进一步详细研究制定各级政府和相关部门在企业劳动安全问题上的权限、职责，建立起完善的责任制。
3．3 企业自律
这里企业是广义的概念，即我国境内的一切独立经济实体和行政实体，既包括一般概念的企业(工厂等)，也包括事业单位、服务性机构等。
企业自律的完整含义应该包括企业在安全生产中的“自我约束”和“自我激励”。
1) 自我约束
企业安全生产的自我约束主要体现在两个方面：其一是在法制的环境下，企业的行为和表现满足安全生产法律法规的要求；其二是在良好的市场竞争条件下，企业的行为和表现满足企业之间公平竞争的需要。当然公平竞争也必须建立在遵法守法的基础之上，但可高于法律的要求。
2) 自我激励
企业安全生产自我激励就是企业在安全生产过程中制定超越法律法规的要求或超越自我现状的目标并有效实施，不断完善安全管理和安全技术改造，自觉地持续改进安全绩效，达到安全生产管理的最高境界。
企业自律的基本要求是实现企业在法制环境下的自我约束，这是每一个企业都应该做到的。
3．4 职工维权
1) 关于职工维权
职工维权是指企业职工在生产劳动过程中，依据法律法规，对自身应享有的安全和健康权利自觉地进行维护。
国家通过制定法律、监督法律的执行和遵守情况来保护职工在生产劳动中的权利，企业为遵守国家法律而保障职工的权利。这些都是必需的，但只有这些还不能完全避免对职工的侵权现象，职工还应该主动维护自己的合法权益。
2) 职工维权的主要内容
在职业安全卫生方面，职工享有知情权、安全健康保障权、受教育权等。
3) 职工维权的方法
职工维权的方法有两种。其一是通过职工自己的合法组织如工会、职工代表大会等来进行，所采取的维权手段与过去的“群众监督”方法类似。其二是通过法律的手段来进行，如法律仲裁、诉讼等，这种手段可以是职工的个人行为，不必经过工会等组织。
利用法律维权应该说是职工权利意识的进步，也是更加积极有效的手段，但可能给行为人带来较多的麻烦和不便。实际上，职工维权机制正体现了广大职工从“要我安全”向“我要安全”的转变。
3．5 中介服务
1) 劳动安全中介服务及其运作
劳动安全中介服务的概念是近几年提出的，尤其在1998年国务院机构改革以后，这一思路已被付诸实施。所谓安全中介服务，是指具有执业资格的个人或者独立法人，以自己的专业优势和人才优势，在劳动安全工作牛为政府、企业甚至职工个人提供有偿性的咨询、科研、调查、培训、检测检验、评价、技术措施改造等服务，协助政府开展安全监督与管理，促进企业安全管理水平的提高。
安全中介服务正常开展的前提是：必须由国家通过制定有关的法律、法规，对安全中介服务机构(组织)的设立原则、从业人员资格的认证，提供服务者与服务对象之间的关系、服务过程与业务范围，并对法律责任等作出明确的规定，逐步建立起按市场机制运行的劳动安全领域的社会化中介服务体系。
2) 劳动安全中介机构的服务领域
中介服务可以向政府、企业和职工提供科学的、公正的、有效的服务，实现社会资源的共享和最佳配置。中介服务的领域可以包括金融、工伤保险、科学技术、教育培训、法律咨询、检测检验、事故调查、安全评价、体系认证等各个方面。
安全中介服务机制应该是市场经济条件下我国安全生产运行机制中不可缺少的部分。
4 结 论
放弃“安全生产管理体制”的提法而改用“安全生产运行机制”的概念，可以说是大势所趋。“国家监督，部门负责，企业自律，职工维权，中介服务”的机制综合了与安全生产有关的各个方面的作用和相互关系。只要大家积极推行这个运行机制，将会使我国安全生产管理工作建立在更加科学合理的基础之上。
无论是管理体制，还是运行机制，其制定和修改均会对安全生产工作产生深远的影响，笔者在此仅提出一些个人的观点和看法，诚望有识之士赐教。
参考文献
1 毛海峰等．现代安全管理理论与实务．北京：首都经济贸易大学出版社，2000．
2 李增元．安全生产管理实用知识．北京：中国财政经济出版社，1997．
（作者系首都经济贸易大学、北京安康文化交流有限公司 摘自：《中国安全科学学报》2002.1）
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